關于農村低保問題的調查與思考

黃曉慧 張本效

摘要對浙江省紹興市不同區鎮進行的調研中發現，農村低保存在標準制定困難、審核評議機制不健全、監督不到位等問題。農村低保出現這些問題的原因在于法律規章制度的不健全、低保對象自身的素質較低、信息動態管理機制不健全。在此基礎上提出來農村低保事業發展的對策，即科學界定低保標準、健全信息共享系統、提升相關人員素質和完善責任追究制度等。

關鍵詞農村最低生活保障；信息透明；健全機制

中圖分類號S-9文獻標識碼A文章編號0517-6611（2015）31-297-03

The Investigation and Thinking about the Problems of Rural Minimum Living Standard Security System

HUANG Xiaohui， ZHANG Benxiao*

（Institute of Law and Politics， Zhejiang Agriculture and Forestry University， Linan， Zhejiang 311300）

AbstractThe prominent problems at present could be found in investigation of different towns in Shaoxing， Zhejiang Province are the difficulties to determine minimal assurance standard， the imperfection of audit， evaluation and supervision mechanism. The causes include imperfection of laws and regulations， the low quality of minimum assurance object， the imperfect information dynamic management mechanism. On the basis of thos， several countermeasures were put forward， namely scientific definition of the minimum living standard， improvement of information sharing system， increase the transparency of information， promote the related personnel quality and improve accountability mechanisms.

Key wordsRural minimum living standard security system； The transparency of information； Perfecting responsibility mechanism

1我國農村最低生活保障的研究現狀

20世紀90年以來，我國政府一直致力于建立和完善農村最低生活保障制度，在低保問題和困難、完善對策和建議方面，不少學者進行了研究和探索，都業明[1]認為低保工作相關職能部門之間工作協調難度大，低保工作現狀與低保工作要求之間有差距等問題。韓俊江等[2]指出我國農村最低生活保障制度面臨的一系列問題如低保資金來源不足，對象界定困難，保障標準偏低，相關配套政策缺乏，部分基層民政單位不適應形式發展的要求等。進而給出了完善我國農村最低生活保障制度的對策。

同時，何植民[3]在政策實施總體績效等方面進行探討。他認為：“農村最低生活保障政策作為一項多目標農村公共政策體系，政策績效涉及經濟、社會與文化等多方面。此外，何植民[4]在《農村最低生活保障政策的公共性問題研究》中分析了中國農村最低生活保障政策在公共性方面存在的問題，然后從加強法律保障、增加公開透明措施、提升針對性與實用性、完善監管與便民相結合的操作方法、建立農村最低生活保障整合使用機制等方面提出了提高農村最低生活保障政策公共性水平的對策與建議。

農村最低生活保障制度實施狀況和對策方面，葉慧[5]調查發現：“農戶滿意度很低，政府補貼太少、低保戶名額太少等問題?！苯ㄗh嚴格執行低保戶產生程序，實施分檔補助方式，建立多元化的籌資機制，整合農村低保和扶貧開發政策。李銅山[6]教授在其調研報告中提出，“要促使農村低保制度實踐的完善化、規范化和顯效化，就必須采取多種對策措施”。他分別對群眾對低保的認知度較低、“搭便車”現象嚴重、低保保障水平還不高、欠發達地區資金缺乏、假冒者行為被漠視、監督管理不到位等問題進行了分析，指出其產生的社會負面影響，深入分析原因以及提出相應的對策，其研究對推進低保制度問題的有效解決具有重要意義。

同時，張巖等[7]認為“雖然農村低保制度的框架已基本形成，但從我國農村低保發展過程及各地實行的狀況看還面臨著許多問題如低保標準問題，低保資金缺乏問題，低保覆蓋面偏窄以及低保對象確定困難等問題。高宏偉[8]提出完善農村低保制度的對策：“農村最低生活保障適時由“應保盡?！鞭D向“應保必?！薄⒓哟笾醒胴斦r村低?；鸬耐度?、尤其是加大向中西部地區財政轉移支付的力度、建立多部門的信息核對機制，完善低保對象的甄別和退出機制。

在國內外低保法律研究方面，周峰等[9]對云南農村最低生活保障法律體系進行了研究，指出農村低保法律資源運用現狀和弊端，建議完善最低生活保障法律體系，制度實施細則。丁國鋒等[10]分析研究了日本最低生活保障制度的基本原則及優勢特征。針對農村低保保障標準問題，提出借鑒日本先進制度優勢完善我國農村低保制度。張靜[11]分別對英國、德國、美國、日本、斯洛伐克、巴西的社會制度作了闡述，主張借鑒國外社會救助，構建法律制度。強調了強化農村社會救助的國家責任，完善農村社會救助立法。

以上研究在一定程度上推進了社保實施的效果，然而，低保實施問題較多及低保問題滿意度偏低現象也普遍存在。應該關注低保實施過程中的問題以及完善情況，根據當地實際，加強具體低保問題的研究，敢于創新解決問題的對策，制定出具體細化的可行建議方案，使低保工作的實施效果更上一個臺階，切實保障好困難群眾的基本生活權益。

2調查中發現的問題

首先以紹興市為例，對調研中發現的低保問題進行說明。該市在著力統籌城鄉一體化發展，建立城鄉低保標準的自然增長機制的基礎上，2013、2014連續兩年按城鎮低保10%、農村15%左右的標準調整，目前全市低保標準最高城鎮每人每月580元、農村520元。城鎮最低也達561元、農村為426元；全市城鎮低保標準平均567元，農村低保標準平均487元，農村低保標準達到城市低保標準的89.7%，縮小了城鄉差距，進一步解決了困難群眾的基本生活保障問題。2014年9月底低保金支出在市、鎮、村的情況對比見表1，從表1中可以看出城鎮低保人口約占全市低保總人口的156%，而農村低保人口則約占全市低保人口總數的844%。農村低保政策實施范圍覆蓋面廣度不斷得以落實，但調查過程中也存在以下幾方面問題。

2.1低保標準確定難

低保工作的開展首先要確定低保標準問題，低保標準過高，不利于社會進步，標準過低則不能解決實際問題，而低保增幅的問題很大程度上影響標準的科學確定。目前，紹興市三區三縣，全市受助5萬戶，管轄9個鎮街，總人口400多萬，財政對民生的投入比較大。救助方面投入，包括對臨時救助、專項救助等投入都有明顯增長。2013年提出3年時間低保城鄉一體化，而低保標準與十二五規劃中相比提高10%，省里規定城鎮標準每年增長10%，增長顯然過快，標準過高，截至2015年，低保資金1.6億元。低保增長幅度應該科學化，根據當地的物價水平，通貨膨脹等方面因素來確定合理的幅度。否則，隨著標準的不斷提高，不但使財政負擔越來越重，帶來的社會問題很多如“養懶漢”現象的產生。標準越高，或多或少會產生一定攀比，進而影響社會公平問題，甚至會帶來社會認可度和民生認知度，這就違背了低保政策實施的意義所在。

2.2核實、評議、公示機制不健全

調查人員對低保困難家庭信息以及家庭情況發生變化進行入戶調查后，進行信息核對，調查人員及村干部簽字確認信息真實性。雖然為規范性建設提供支撐，但在人情社會氛圍中，沒有責任機制，目前沒有很強的約束效力來促進低保公正的進行。評議小組有鎮、村兩級，鎮級評議小組由民政分管領導、包村領導、民政辦和財政辦工作人員等組成；村級評議小組由村委會成員、村民代表、村民小組長等組成。村級老黨員，老干部，評議低保對象，標準不夠科學合理。定期的公示在村里做的不到位，農村人情社會里，沒有人員對公示對象有針對性的提出問題，使得低保問題一直存在著。

2.3監督管理不到位

調查結束后開展評議，每個村都有社會救助評議小組、老黨員、老干部來監督低保政策的實施效果。由于每個村均有自己的實際情況，沒有相關法規的限制，很難保證切實做到公正合理。該市每年有兩次大的公示，而大部分地區沒有做到如實公示，低保對象不關心，甚至不知道低保評審標準等信息，監督的情況就無從談起了。公示環節不夠透明化，沒有發揮其應有的作用，阻礙著監督管理的進程。對于監督環節，無論是低保對象還是低保工作者，沒有明確的法律責任，這使得低保工作開展的公平自律性大大降低。低保相關監督機制不健全，工作制度和程序不完善，沒有明確的義務與法律成本，人們很難自覺促進低保工作的執行。

3農村低保問題產生的根源分析

針對當地的低保標準確定難、低保對象甄別困難、核實、評議、公示監督機制不健全、工作力量薄弱問題，分析其產生的原因。造成每一個問題的原因都是多方面的和相互聯系的，一個問題的解決會促進其他相關問題的解決。因此，以下部分對調研地低保問題進行了原因分析，期望得到各個問題的具體解決途徑。

3.1法律規章制度不健全

低保問題是有多個因素影響的，而其中一個主要的影響因素是法律與低保規章制度的不健全。由于各個地區間的經濟發展水平不一，經濟發達地區保障標準高，保障力度大，反之，保障力度小。大部分農村位于偏遠的不發達地區，許多地方在制定低保標準時要根據當地的生活水平和地方財政能力來支付，其低保標準設定與城市存在差距。這使得農村低保工作保障力度存在不均衡的現象?！渡鐣戎鷷盒修k法》中對低保對象的規定較為籠統，沒有給出具體的標準，而各個地區確定低保對象時采取的方法具有主觀性，很難做出科學的界定，同時影響了制度的公平實施。最低生活保障標準按照當地居民生活必需的費用確定，并根據當地經濟社會發展水平和物價變動情況適時調整。這一規定未免過于籠統，缺乏明確的標準，使得各地實施低保具有一定的主觀性，而各地政府制定低保標準時需要考慮因素比較多如教育、就業、住房、交通等方面，才能真正使低保政策實施更加科學，這在一定程度上增加了低保標準制定的困難。低保制度缺乏相關法律法規的束縛與監管，沒有相應的責任劃分，核實、評議、公示監督沒有起到應有的實施效果，再好的制度也很難實施到位。

3.2低保對象自身素質與思想認識不到位

農村的低保對象接受低保政策宣傳少，不理解低保工作的實質內涵，誤認為低保是政府的施舍與恩惠，進而影響其爭先申請低保、瞞報家庭收入與財產的行為。這種誤報、瞞報行為，進一步加劇了低保對象的甄別困難。另外，隨著低保中的附加優惠政策增加，低?？ê鹆扛?，低保對象的生活水平高于低保邊緣戶，使得越來越多的人為了一己私利，想進入低保行列。而農村的人情社會環境因素的影響，使得調查、核實難以得到真實的信息，增加了低保對象甄別的難度。這種行為在一定程度上增加了財產確定與收入確定的困難，最終影響低保對象的甄別。

3.3信息動態管理機制不健全

當今信息技術的發展日新月異，已經滲透到了社會的各個領域并發揮著越來越重要的作用，信息社會的農業生產和工業生產將建立在基于信息技術的智能化設備的基礎之上。信息社會的私人服務和公眾服務將或多或少建立在智能化設備之上，電信、銀行、物流、電視、醫療、商業、保險等服務將依賴于信息設備。同樣，最低生活保障制度亟需信息化管理來解決其運行過程中遇到的難題。

個人及家庭的基本情況，收入與財產狀況沒有一個很好的信息共享系統，無法核實低保對象的真實財產收入與日常支出信息情況，導致低保對象甄別困難。個人及家庭情況是不斷變化發展的，需要及時更新其信息，而這種信息動態管理，卻是低保工作中比較困難的環節，也是甄別困難的原因之一。低保戶的具體情況也會不斷地變化、轉化與發展，而現實生活中沒有有效的動態跟蹤記錄，只能通過二次調查與核實來發現其是否需要低保。這種甄別很困難，除了需要花費巨大的人力物力，還有一定的滯后性，影響低保政策的有效實施。由于入戶調查和動態管理不健全，需要大量工作人員來負責，而實際工作人員配備缺乏，導致相關部門在低保的核查以及后續管理中缺乏有力的監督。

4促進農村低保事業發展的對策

通過對浙江省紹興、諸暨、寧波、溫州、麗水等市不同區鎮的調研，借鑒其寶貴經驗的同時，著力探討解決問題的可行性措施與途徑，期望提出創設性思考與建議，能夠切實逐步提升低保實施效果。

4.1科學界定低保標準

完善低保制度建設，需要科學界定低保增幅與規范低保標準。最低生活保障制度能否發揮其應有的作用，關鍵在于能否科學合理地界定低保對象以及制定合理的低保標準。財政部、民政部、國家發展改革委、國家統計局曾聯合發布指導意見，進一步規范城鄉低保標準制定和調整工作。各地在制定和調整城鄉低保標準時，可以采用基本生活費用支出法、恩格爾系數法或消費支出比例法等。調查中，低保標準確定指數過多，工作人員甚至難以看懂一系列的數據公式計算方法，這些不利于工作的開展與實施。工作人員根據當地實際與自己多年的工作經驗總結，認為采取基本生活費用支出法，實行物價聯動機制，再將碎片化整合，轉換近幾年每月平均物價指數到低保標準中，是相對公平與科學的一種方式。對于低保，物價聯動的意義在于，在整個社會經濟向前發展、總量增長的同時，確保低保對象不因價格的漲幅過快而帶來實際收入的減少。而物價在一定時期內幅度變化不大，并且低保工作量大，計算其漲幅涉及到多方面因素，不易做到經常動態監控。此做法在能做到相對公平的同時，既節省了巨大的人力、物力資源，也提高了工作人員的工作效率。

科學確定低保標準，首先要明確最低生活保障制度的責任與實施，使其發揮在低保政策中的應有作用。在國家政策指導下，全面掌握當地經濟發展水平、物價水平、貧困家庭的生活相關費用支出、致貧原因等基礎上，協調各相關專業部門來根據本地實際確立。其次，低保標準還應根據個體情況而定，調查低保對象困難程度，根據困難級別確定保障級別。再次，在低保管理中，困難在于動態管理，關鍵突破也在于動態管理，任何事物都是不斷變化發展的，只有根據不斷變化的現實情況而做出決策，才能真正做到科學合理。

4.2健全信息共享系統，增加信息透明度

低保對象的甄別與退出、低保標準的制定、核實與評議監督不健全、工作力量薄弱等問題都與信息不透明、信息滯后問題息息相關。信息核對系統的建立與完善，很大程度上有助于這些問題的解決，使得低保戶數多，動態管理難，該保未保、該退未退現象逐步減少。

著力建設如全市居民家庭經濟狀況核對數據庫、收入與消費支出平臺等核對信息系統，與公安（戶籍、車輛）、民政（救助、婚姻、死亡）、建設（房產登記）、銀行、證券等信息對接。各個部門的信息共享動態使得低保對象的真實信息得以核查與甄別，有利于低保政策高效公平的實施。信息系統共享后，對于申請低保的對象，簽訂授權書后給工作人員核查其相關信息，建立低保困難家庭救助的定期核對巡查機制，進一步完善新型救助體系建設。

低保人群困難程度級別、應保級別、動態跟蹤、應盡義務等比較難以確定，而信息核對系統有助于這些問題的解決。低保對象甄別問題關系到社會救助公平，如今，百姓沒有對低保資金高低不滿意，更多的是對不公平的不滿，而甄別好是保證公平的主要環節。要增加百姓信任感、認同感，保證社會民生底線，信息共享系統的突破是低保順利實行的關鍵。

43卷31期黃曉慧等關于農村低保問題的調查與思考

4.3提升相關人員素質，健全責任追究機制

相關部門要培養及提高低保工作人員的業務素質、極強的責任心和愛心、良好的道德素養與誠信品質、科學分析問題的能力。低保工作人員在具體調查過程中不能只看到表面現象，需要綜合分析其貧困原因如因突病和變故等方面，主動發現困難，幫助解決問題，切實做到客觀、公平及公正。同時，工作人員在工作中要注重對政策的科學解讀與宣傳，提高其思想覺悟，改觀低保對象對低保不正確的認識，使其意識到低保的意義所在，減少“騙?！薄ⅰ叭饲楸！钡默F象。

健全責任追究機制，利于解決低保退出難、“人情保”等問題。低保各個環節應責任到人，基層審核上報低保對象，民政核查，責任在民政。這種責任機制造成其開展工作公平有效比較困難，村領導不配合，入戶調查環節真實性無法保證。對于違反低保政策的對象，無具體的懲罰措施與有效的監督方法，是無法有效運行低保政策的，所以健全責任追究機制對于低保的順利公平實行很重要。

5小結

當前，有些地區的農村最低生活保障制度雖然有了大幅度發展，但我國農村最低生活保障制度的整體水平還需要進一步提升，其實施過程中的一系列問題急需解決。為了減少和解決這些問題造成的信任危機、公平問題等，需要建立健全相關機構，加強各部門之間的協調與配合，充分發揮民政部、財政部、扶貧部等相關職能部門的作用，健全低保實施各環節制定出具體可行的細化規章，加強監督力度，以解決工作實施過程中的制度問題、立法問題、隊伍配備問題等，使最低生活保障制度能在理論上、實踐上得到進一步發展。

參考文獻

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