貴陽市街道辦社區治理改革探索

【摘 要】 文章考察了貴陽市街道辦改革實踐，即撤銷了街道辦事處，成立了社區，行政審批及其它行政執法管理職能收回區政府的相關職能部門，各類事務性社會管理職能下放到社區服務中心，直接面向公眾開展服務。分析了社區改革的利弊，提出從引導社區治理逐步向社區自治過渡、提高社區的自組織能力、借鑒國內外先進的社區治理經驗來完善貴陽市社區治理。

【關鍵詞】 社區治理；貴陽市；街道辦改革

一、社區治理的背景

1、第三次社會轉型

改革開放以前，中國處于計劃經濟體制下，政府通過單位制、街居制進行城市社會管理，單位制管理有單位的人，街居制管理沒有單位的人。[1]改革開放以后，我國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，由農業社會向工業社會轉型，人們的行為方式、生活方式、價值體系等也發生了相應的變化，街居制日益不能滿足城市管理的需要。

2、政府轉變社會管理方式

順應社會轉型的趨勢，政府對社會的管理方式也由單位制向社區制轉變。1986年民政部首次把“社區”這一概念引入城市管理，提出在城市中開展社區服務工作。1989年把社區服務的概念引入法律條文，并通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。與此同時，開始倡導社區建設，使社區服務工作向整個地區的社會經濟協調發展工作延伸。20世紀90年代后，單位制逐漸解體，同時街居制也日益不能適應新形勢的發展需要，政府1991年提出了“社區建設”發展思路，在城市推行社會管理體制改革，部分政府權力下放到社區，鼓勵公眾、非營利組織、轄區單位參與社區治理，形成社區的網絡狀管理。

二、貴陽市社區治理改革

1、貴陽市街道辦改社區服務中心的實踐

2010年，貴州省試點城市基層管理體制改革，變市、區、街道、居委會四級管理為市、區、社區三級管理。2012年5月31日，貴陽市撤銷49個街道辦事處，新成立了90個社區服務中心，完成了城市基層管理體制改革。原來由街道辦事處承擔的行政審批及其它行政執法管理職能收回區政府的相關職能部門，各類事務性社會管理職能下放到社區服務中心，直接面向公眾開展服務。

2、貴陽市社區服務中心的職能

貴陽市社區服務中心下設黨建工作部、城市管理部、社會事務服務部，職能定位為：指導居民委員會依法自治，組織協調社區單位、居民參與支持社區共駐共建；為社區居民、單位提供政務和社會化服務；積極配合、協調區屬各職能部門在轄區內的行政與管理事務，負責區屬各相關職能部門派駐人員的協調和管理；負責轄區人民調解及矛盾糾紛排查調處工作，維護轄區社會穩定；發動社區群眾和社會組織積極參與社區建設；完成區委、區政府交辦的其它工作。

三、貴陽市街道辦改革取得的成效

1、精簡的層級結構提高了貴陽市各級政府的行政效率

2010年貴陽市針對街道辦變社區服務中心進行過調研，發現一些街道辦的黨員干部不以為公眾提供公共服務、進行社會管理為主要職責，而致力于完成稅收指標和經濟創收工作，把提供公共服務的職責轉交給居委會。貴陽通過調研和試點，撤銷了街道黨工委和辦事處，建立社區黨委和社區服務中心。2012年5月31日，貴陽市完成城市基層體制改革，撤銷街道辦事處49家，新成立90個社區服務中心。貴陽市變街道辦為社區服務中心，實質是取消了街道辦這一中間層級，把權力和資源分配到了社區服務中心，把更多的公共服務、公共管理職能下沉延伸到社區，變街居制為多元的社區治理，實現公共服務重心下移和服務對象、服務內容的全覆蓋，提高了行政效率。

2、“衙門”變“家門”提高了貴陽市公眾滿意度

目前，貴陽市的社區服務中心立足于社區治理，承擔民政、計生、衛生等公共服務，不承擔經濟職能。貴陽市社區服務中心把提高公眾滿意度作為首要目標，如：在全市社區建起了100平方米以上的服務大廳、為公眾提供“一站式”服務”；為公眾打造了“十五分鐘服務圈”即15分鐘內解決公眾的日常生活需求；貴陽市南明區推行了“AB角工作制”即社區服務中心的每一個崗位都安排A角和B角，確保既有人在辦事服務大廳接待群眾，又有人深入社區院落、居民樓了解情況、幫助解決問題；貴陽市金陽碧海社區實施了“四點鐘加油站”行動，該項行動專門針對雙職工家庭接孩子放學難的問題，中心工作人員每天下午四點放學時間，去學校接孩子到服務中心輔導學習，等待家長下班來接。

與此同時，社區服務中心還創新了服務方式，不但用QQ群和微博實施網上辦公，還提供預約服務、應急服務、“下評上”的考核評價機制等。貴陽市街道辦變社區服務中心之后，公眾用“衙門”變“家門”來表達他們體驗到的滿意度變化。

3、多元的社區治理模式擴大了貴陽市基層民主

貴陽市社區服務中心的黨委書記和社區服務中心主任由社區黨員大會和社區居民代表大會直接選舉產生。同時建立了社區議事會，社區議事會和社區成員代表大會共同監督和考評社區服務中心。

貴陽市社區服務中心采取的是“三會一評”的工作模式，包括意見收集會、議題討論會、議事決策會、公眾考評。意見收集會的主要目的是發現公眾需求，由社區議事會成員廣泛收集公眾的意見；議題討論會的目標是探討并傳達合理的公眾需求，議事會負責人召開議事會成員會議，整理收集到的公眾需求并提交社區黨委和社區服務中心；議事決策會負責滿足合理的公眾需求并交由社區服務中心組織實施；公眾考評即接受公眾監督反饋，每年社區黨員、駐區單位代表、居民群眾代表參加議事會擴大會對社區工作進行考評。

通過“三會一評”，社區服務中心引導公眾有序參與社會管理，公眾由接受被動式管理向接受參與式服務轉變，從而使城市基層民主看得見、摸得著，擴大了貴陽市基層民主。

四、貴陽市社區治理改革的現實障礙

1、行政化色彩濃厚

貴陽市社區服務中心是貴陽市政府自上而下的一個制度安排，社區服務中心及其工作人員被納入事業單位序列，由區委、區政府直接管理，經費來源是區級財政預算。貴陽市政府成立社區服務中心的首要出發點是更好地管理和整合基層社會、加強基層政權建設，其次才是在日益分化和疏離的城市社會中建立人們的地域社會共同體。貴陽市社區服務中心建設始終是由政府主導的，這種政府占主導地位的社區治理模式雖然在短時間內能體現出社區建設的效率，發揮出政府組織動員社會資源和社會力量的優勢，但政府通過對社區組織與社區資源的控制來達到社區治理，這種行政化色彩濃厚的治理機制對社區自治能力的提高和社區建設的深入開展是非常不利的。[2]

2、社區自組織能力差

社區社會組織、社區公眾的構成與社區治理有直接關系。貴陽市當前的社區社會組織主要包括居民委員會、業主委員會、物業公司，這些組織在許多方面沒有擔負起應有的責任、也沒有發揮好其應有的社會服務功能。此外，貴陽市社區公眾構成復雜，多元化的公眾利益訴求導致社區自組織能力差。

3、社區公眾對社區公共事務的參與度低

相對于計劃經濟時代的行政型社區，新型的社區服務中心的公眾可以參與的社區公共事務范圍要廣泛很多，包括社區管理者的選舉、社區公共事務的決策以及社區公益活動，但社區居民自覺參與社區活動和行使民主權利的熱情不高，對社區服務中心的性質、功能、作用不理解，有時甚至混淆了社區服務中心和居委會。雖然貴陽市社區服務中心曾通過媒體做過主動宣傳，但大多數公眾處于被動接受狀態，認為社區服務中心跟自己沒有什么關系，多持旁觀態度，對社區公共事務自覺參與度不高。

五、完善貴陽市社區治理的路徑展望

1、引導貴陽市社區治理逐步向社區自治過渡

要實現貴陽市社區服務中心實現自治，首先應該去行政化。貴陽市政府應轉變政府職能，變全能政府為有限政府。

貴陽市社區服務中心，應只作為政府主導、社會共建的一個服務平臺，完全脫離行政化，只負責協調各方資源為社區公眾提供全方位的公共服務，這樣貴陽市社區服務中心才能為公眾提供全方位、高質量的公共服務，才能最大限度的滿足公眾需求，實現社區治理向社區自治的過渡。

2、提高社區的自組織能力

理論與實踐證明，社區事務通過社區自組織治理往往會比政府直接管理更加有效。社區自治組織比政府更能有效地把握、及時地了解社區公眾的需求，并能有效地排除“搭便車”的行為，從而激發更多的居民自治組織參與到自我服務、自我管理的社區活動中。[3]

貴陽市政府應加大對貴陽市社會組織的培育。首先，應明確社會組織提供的公共服務內容，把本應由社會組織提供的公共服務從政府提供的服務中剝離出來；其次，通過政府購買服務的方式來培育社會組織，由社會組織里的工作人員來提供公共服務，例如把養老、衛生工作通過政府購買公共服務來實現；此外，加強對社會組織的扶持、指導和監管。社會組織具有的專業優勢可以提高公共服務的質量，滿足社區治理的需求。本著政府主導、民間自辦的原則，努力培育民間組織、行業協會等社會機構，同時政府應建立對購買服務企業的監督和考核機制，并接受市民對服務質量和效果的監督。最后，要充分發揮志愿者作用，營造全社會尊重志愿者的良好氛圍，建設專業化的志愿隊伍和常態化的志愿服務機制。

3、借鑒國內外先進的社區治理經驗進行社區治理

借鑒國內外先進的社區治理經驗，采用現代化手段進行社區治理，如北京朝陽區在社區治理中采取的網格管理，將社區劃分成若干個網格片區，明確網格管理任務，將過去被動、分散應對問題轉變為主動、系統解決問題，切實提升社會管理的敏捷性、精確性和高效性。21世紀是信息時代，應對日益復雜多元的城市管理及公眾需求，應創新社區治理模式，采用現代化手段進行社區治理，建設統一互聯的社會公共管理信息平臺，實現信息共享。

【參考文獻】

[1] 張寶鋒.我國城市社區治理結構研究綜述[J].華北水利水電學院學報（社科版），2006.22（1）.

[2] 王天崇，宋占豐.權力配置視角下的社區治理[J].經濟與社會發展，2008.6（6）.

[3] 吳瑞財.多中心治理視野下的社區治理模式初探[J].內蒙古社會科學，2010.3l（1）.

【作者簡介】

王樹翠（1988.11-）女，河北省邢臺市人，貴州大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：地方政府與城市管理.