耕地使用權流轉研究進展綜述

張勇超

摘要 以土地流轉基本理論與制度為主題，對土地流轉的基本范疇、國外經驗、理論基礎以及存在的問題和原因等進行比較系統的歸納、分析和研究，并對建立和完善土地流轉制度提出對策建議。

關鍵詞 耕地流轉；背景；意義；國內研究；國外動態

中圖分類號 S27 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2015）20-178-03

Abstract With basic theory and system of land circulation as the theme， the basic category of land circulation， foreign experience， theoretical basis， existing problems and causes were reviewed， analyzed and studied， several countermeasures for establishing and perfecting land circulation system were put forward.

Key words Land circulation； Background； Significance； Domestic study； Study abroad

1 研究背景

快速的城市化是當代中國經濟發展的必然之路，它同時伴隨著城市對耕地的侵蝕、城市建設用地的向外擴張及農業剩余勞動力向城市不斷遷移。城市化進程中伴隨著大量農村剩余勞動力向城鎮涌動，加之原有的家庭農業小規模經營效益低下，農村大面積的耕地未有效流動起來，導致我國農地利用存在嚴重的問題[1]，農業生產和農村經濟發展滯緩。因此，亟需培養一個繁榮的農地流轉市場作為前提和基礎。

2 研究意義

對耕地流轉的研究有利于解決農村人口流動引發的土地優化需求與人地矛盾，能為耕地適度規模經營提供有力的保障，對于農民產權保障、農村社會穩定以及農村經濟發展等有著深遠的影響。

3 耕地流轉的概念

耕地流轉是指擁有耕地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或者集體經濟組織或者來自其他集體經濟組織的成員，即保留承包權，轉讓經營使用權[2]，并向轉出的單位和個人收取一定的耕地轉讓費用的過程。

4 耕地流轉的國內外研究概況

4.1 國內研究動態

4.1.1 關于農村耕地流轉意義的研究。

有研究認為，耕地流轉能夠有效改善土地資源配置的效率，盤活農村閑置的土地資源和資產，而且還能進一步激活農村剩余勞動力大量向城鎮轉移，促進耕地的規模利用，為農業規模化、集約化、高效化經營提供廣闊的空間。有學者指出，改革30年來，農村土地制度并未發生多大變化，必須有制度創新才能調動農民的積極性。也有學者認為，耕地使用權流轉有利于實現土地集約化經營，有利于及時調整農地比例，促進耕地合理流動，實現土地資源優化配置；對于保護土地生產力意義十分重大。而筆者認為耕地使用權的流轉對于合理利用耕地資源、調整農戶主體之間的用地結構、保護耕地、維護耕地質與量多方面的動態平衡、促進耕地資源的可持續利用等均具有重要意義。第一，有利于促進農業產業結構調整和重新合理分配；第二，有利于促進耕地資源在土地經營者之間合理、有效地流動，優化土地資源配置[3]，使土地資源能向種植大戶和種田能手集中，進一步提高農業生產作業的效率；第三，有利于加快耕地經營規模化和集約化進程；而在耕地發生流轉的過程中還伴隨著農村基礎設施建設和農田水利工程的改良。

4.1.2 關于農村耕地流轉的動因研究。

農戶人口的變動和農村產業結構的變化要求耕地使用權流轉；耕地的規模經營要求通過土地使用權流轉使得耕地資源能夠合理分配，讓耕地能更多地流向擁有機械化和高技術的經營大戶群體，從而實現土地的相對集中。有學者從城市化角度來解釋農村耕地流轉的動力和緣由，認為是農村城鎮化的進程推動了土地使用權流轉。正是城鎮化的迅速發展導致了農村勞動力向城市的轉移，而轉移的農戶不得不將原有的耕地承包經營權流轉出去，這樣就造成了耕地資源重新分配的格局。也有學者認為，耕地發生流轉的動力機制是土地流轉過程中內部動力與外部緣由共同作用的結果[4]。而筆者認為這些因素多少會對農地流轉產生影響，其中以城市化進程、農村經濟結構調整以及農地規模經營的影響因素的權重最大。

4.1.3 關于耕地流轉的法律框架研究。

耕地流轉必須有法可依，現行土地法律制度存在缺陷，怎樣完善有關耕地制度的法律法規，使之更好地為我國耕地流轉服務，許多學者開始思考這個問題。有學者從法律視角研究如何加強耕地使用權流轉的法律制度建設，使其流轉能走在一個法制健全的軌道之上，避免耕地流轉中造成不必要的糾紛，并杜絕影響耕地有效流轉因素的存在。他們認為土地作為一種寶貴的資源和生產要素，只有通過合理流動和優化配置才能實現其作為資源和資產雙重價值的效益[5]。所以應從法律角度解決耕地集體土地所有權長久以來存在的錯位、缺位和虛位的種種問題。正確認識農村集體土地使用權流轉的途徑、原則和程序以及風險防范機制，搭建有效的耕地流轉平臺，實現土地資源的最佳、最有效配置[6]。耕地流轉的法律框架必須完善，耕地流轉的程序、農村土地中介機構和組織的完善、法律法規的建全都是后續耕地流轉需要解決的問題。

4.1.4 關于耕地流轉現狀的研究。

《中國農村的耕地制度變遷》中指出，直到20世紀90年代中期以前，我國土地使用權流轉的發生率一直偏低。耕地流轉的現象只發生在我國東部沿海一些較為發達的農村。有學者對貴州省貴陽市白云區和遠離中心城市的遵義市務川縣的耕地流轉狀況采用入戶問卷調查方式，同時貫穿了簡單隨機抽樣調查和重點調查的數學調查方法，共調查了12個村的456戶農戶家庭或個人，其結論認為，具備一定耕地規模經營面積的農戶，流入土地的意愿比經營小規模農戶更加強烈，有擴大自身經營規模的要求和期望。相比較而言，小規模的農戶則對流轉出自己承包經營范圍內的土地則表現的更加強烈[7]。在湖北省荊州市的農村地區也發生了大量的耕地流轉的現象，但都是農戶之間的轉包和小范圍的出租，很少形成極大規模，這與農戶對土地流轉的了解和認知度以及缺乏對應的中介組織機構是分不開的。

4.1.5 影響農戶耕地流轉意愿的研究。

農村土地產權因素和耕地制度因素是影響中國耕地流轉的最主要的2個因素，正是這2個因素的缺陷制約了我國耕地流轉的效率和規模。理論上，只有清晰界定的轉讓權才能保證清晰界定的使用權和收益權[8]，透明清晰的產權能保證流轉各方在經營中的經濟利益，避免產生不必要的經濟糾紛和矛盾沖突。勿庸置疑，產權明晰的所有權制度是集體土地所有權制度和耕地流轉改革的方向。在實踐中，如果轉讓權受到限制，潛在的經濟增長就會受到阻礙。相比其他農業行為農地的自由流轉能夠使農戶得到更多的收益，從而間接刺激農戶進行土地投資的積極性，另一方面，農地的自由流轉改善了勞動投入和土地投資的配置效率，擁有大面積經營耕地的種植大戶會注意提升自身的經營能力和資本，加大對土地的投資，提高技術裝備，轉變經營理念，提高經營效率，掌握新技術、新方法，進而獲得比小規模經營高出數倍的經濟收入。有學者從職業、家庭人均收入、人均土地、家庭主業等幾方面進行分析，認為家庭人均收入對耕地流轉行為影響最為明顯，人均土地對耕地流轉的影響也相對較大，這是構成農戶發生耕地流轉行為的2個較重要的因素，而家庭主業則對農戶決定是否流轉耕地使用權影響甚微；農戶的個體性格類型也對耕地流轉產生了一定程度的影響。有研究指出，勞動力非農化程度越高，政府支持力度越大，農業補助也越多，這調動了農戶從事農業生產的積極性，推動了耕地需求市場的形成，可以達到促進耕地流轉的目的。

4.1.6 關于耕地流轉中農戶的行為分析。

農戶既是獨立的經濟個體又是復雜的社會單位[9]，農戶作為最簡單的經濟個體只為自身的經濟利益去考慮，同時作為社會成員，他們又必須從一個群體的效益去考量。作為經濟單位，他們是自負盈虧的獨立的經營主體，追求效益或效用的最大化、付出最小化，保證自身利益不受外界的侵蝕和威脅；作為社會單位，他們必須考慮生存、就業等保障方面的因素。有學者通過就業享用下的耕地最優經營規模及耕地流轉量的實證分析發現，不是農民有“戀土情結”，而是農民外出就業一般不夠穩定，而且一旦失業，有關部門又不能為他們提供任何生活和就業保障[10]，并且不能為他們提供職業技能培訓和再就業的機會，無法獲得像城鎮居民一樣健全的醫療、養老等社會保障，進而延緩了耕地流轉的進程。華中科技大學不動產估價中心主任譚術魁認為，農村剩余勞動力的轉移為耕地流轉提供了巨大的空間；農業生產規模化的經營為耕地流轉產生了驅動的作用。也有學者認為，耕地流轉交易成本的高昂、農地產權的殘缺以及農村社會保障機制的缺位給耕地流轉造成了諸多阻礙[11]。

4.2 國外研究動態

4.2.1 耕地流轉現狀的研究。

國外關于耕地流轉狀況的相關研究主要集中在俄羅斯、中東歐以及發展中國家[12]。另外，在歐洲、北美等發達國家對于耕地流轉的研究也漸漸趨于成熟，在此方面很多學者也提出了具有建設性的觀點和意見。在東歐國家由于諸多因素的影響，掀起了對于土地私有化制度的改革，允許農民持有一定的土地資源并自行經營，但是土地私有化的改革并沒有帶來有效的土地市場的建立，使得政府仍然不同程度地保留了對土地市場的干預。政府掌握著對于耕地的宏觀控制，導致其流轉效率不是很高。有國外學者研究認為，政府干預會影響土地市場，導致土地市場低效率。國外的耕地流轉側重于以下幾個方面。①國外耕地流轉一般采取“土地批租”的形式。②耕地流轉主要以企業、產權和地租理論作為理論基礎。③流轉發生在2個“層次”的流轉。第1個層次是在土地實體之間發生的流轉，第2個層次是在耕地使用權權利之間發生的轉移。

4.2.2 關于土地產權及價格研究。

英國著名經濟學家威廉姆森認為，通過批租獲得土地使用權可以再次進行買賣、出租和抵押土地使用權。昂尼德·赫維奇、羅杰·邁爾森等美國經濟學家認為，土地或者資本的購買價格是一個人為了無限期地擁有那些生產要素而支付的價格，這種價格是由略有不同的經濟力量所決定的。土地產權的不確定性和外部因素的不穩定性最終必將導致土地資源的退化及耕地資源利用效率的低下[13]。

5 小結

耕地流轉主要是指耕地流轉市場，包括市場的外部環境、內部運行機制、市場參與各方的行為以及市場的規制。在這些方面，學者們做了大量的研究，總結了我國耕地流轉市場的類型，并對耕地流轉市場土地供給與需求的基本情況以及土地供需雙方的行為進行了細致研究，而眾多國外研究已經證明，在推動耕地流轉時，各級政府應該充分考慮到耕地流轉的成本和費用問題，為耕地流轉搭建平臺提供便利。中國的土地使用權流轉目的是提高農業生產的效率，但是由于我國農地的產權界定不夠清晰，耕地流轉的法律與法規不夠完善，在實際操作中存在許多問題亟待解決。過往學者對于耕地流轉的研究主要集中在流轉主體、流轉年限、流轉土地的用途、流轉合同簽訂、流轉土地的界限等問題。而研究的不足之處在于：農民變市民之后的受教育、醫療、養老、就業培訓、最低生活保障等問題的處理不完善[14]；農民發生土地流轉時的核心利益問題亟等解決。因此，未來耕地流轉的研究還需著手于以下這些方面：耕地流轉中存在的問題；耕地流轉不起來的原因；促進和加強耕地流轉的有效措施。由此可見，耕地流轉市場的核心是耕地流轉市場的機制設計問題，由于我國耕地制度與完全競爭市場機制的基礎相距甚遠，土地供給方在市場力量方面的弱勢、中國農地的產權界定不夠清晰、基層政府以及集體組織對市場機制的權威的剝奪，導致耕地流轉市場的監管勢必成為核心問題，應在市場得到監督的前提下再進行耕地流轉市場的價格機制設計。有了良好的耕地流轉市場機制，農民在耕地流轉中的意愿就可以得到真實的表達[15]，農村耕地流轉也就可以有序運行，達到優化資源配置、優化經濟結構、推進國民經濟增長以及社會結構有效轉換的目的[15]。

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