農用地“旱改水”整治工程技術綜述

萬平　王軍

摘要 實行耕地數量和質量保護并重，保護耕地資源、提升耕地質量已上升為國家戰略，在人地矛盾日益激化和農用地整治潛力日益匱乏的雙重壓力下，探尋既能保護耕地資源又能突破現有整治瓶頸的模式是農村土地整治工作的當務之急。該研究從農用地“旱改水”工程的現實意義入手，對國內外相關經驗和做法進行了總結，為重慶市農用地“旱改水”整治工程提供參考。

關鍵詞 農用地；整治；工程技術；綜述

中圖分類號 S28 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2015）20-186-02

Abstract Implementation of protection of both quantity and quality of farmland， improve the quality of cultivated land has risen to national strategies， under the dual pressures of increasingly intensified contradiction between man and land and agricultural land regulation potential increasing scarcity， how can we both protect land resources and beyond the current rural land remediation mode is a priority remediation work. Starting from practical significance of dryfarm land transfer to paddy field， the relevant experiences at home and abroad were summarized， which will provide reference for dryfarm land transfer to paddy field.

Key words Agricultural land； Land arrangement； Engineering and technology； Summary

十八大以來，中共中央、國務院對嚴防死守18億畝耕地保護紅線、確保使用耕地面積基本穩定、實行耕地數量和質量保護并重提出了新的要求，保護耕地資源、提升耕地質量已上升為國家戰略。2013年12月3日，習總書記在中央經濟工作會議中強調要毫不動搖堅持最嚴格的耕地保護制度。要嚴格執行以補定占、先補后占、占優補優、占水田補水田的規定，堅決糾正占優補劣問題。為了貫徹落實中共中央、國務院的決策部署，國土資源部在2014年18號文件《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》中明確指出：要堅持耕地保護優先、數量質量并重的原則。對于重慶市而言，每年耕地總面積基本保持平衡，但如果對建設占用耕地按照“占水田補水田”的原則進行統計，那么將需要另外補充1.00萬～1.33萬hm2左右的水田才能夠實現耕地在質量與數量上的占補平衡。并且在未來一定時期內，建設占用水田的面積還在不斷增大，使得水田面積本就有限的重慶在耕地保護工作上面臨更加艱巨的挑戰，也使其與“占水田補水田”基本原則的矛盾日益突出。這就要求將農地整治成優質耕地（特別是水田）才能夠滿足占補平衡的需求。

1 “旱改水”的意義

1.1 創新農地“旱改水”整治模式，符合貫徹國家政策傾斜的主要行動

中共中央、國務院高度重視耕地保護工作，已將保護耕地資源、提升耕地質量已上升為國家戰略。但是，由于目前農地整治缺乏相關標準和規范中對農地“旱改水”整治工程技術進行要求，相應的“旱改水”整治工程技術較為欠缺，導致現有的農地整治在進行鄉村建設時忽視了補充耕地質量的重要性，出現大面積補充的平整耕地土層薄、肥力低、礫石含量大、地力差等問題，嚴重制約保護耕地建設的發展。因此，推進農地整治工程必須改變固有模式和做法，引入“旱改水”理念，研究農地“旱改水”整治工程技術，克服以往常規農地整治帶來的補充耕地質量嚴重偏低的不足，從而助推農地“旱改水”整治從片面追求耕地數量增加向以耕地質量提升及生態保護為目標的轉變，堅決抵制占優補劣問題發生，以期實現保障18億畝耕地保護紅線的戰略目標。

1.2 提升重慶市農地整治技術水平，實現可持續發展的需要

目前，重慶市開展農地整治已逾10年，農村土地整治技術已趨于成熟。農地整治對優化重慶市土地空間結構、改善農村生產生活條件、加強耕地資源保護、促進重慶市城鎮化和農業現代化的加速實現等方面發揮了重要作用，為重慶市帶來巨大的經濟和社會效益。然而，由于現有技術體系不完善，缺乏相應的農地“旱改水”整治標準規范，直接影響著重慶市土地整治技術水平。項目管理人員、設計人員和實施人員忽視了土地整治補充新增耕地質量問題，從而在一定程度上限制了重慶市土地的可持續發展。2003年國家發展和改革委員會頒布了《中國21世紀初可持續發展行動綱要》，明確了我國要在資源保護和生態保護等6大領域推進可持續發展。鑒于此，為實現重慶市土地資源的可持續發展，亟需針對重慶市農地開展“旱改水”整治工程技術研究，完善農地整治技術體系，提升重慶市農地整治綜合技術水平，攻克農地整治衍生的“占優補劣”問題。

1.3 創新農地整治模式，轉變保護耕地與發展理念的需要

目前，常規的農地整治主要是對田、水、路、林、村進行規劃和建設，通過土地平整工程、灌溉與排水工程、道路工程、農田防護與生態環境工程等的實施來實現耕地保護、人居環境改善等目標。在這些常規的整治工程中，存在“重量不重質”的現象，土地整治后的新增耕地質量低下，利用效率不高，從而導致產量及發揮的經濟效益受到嚴重的影響。因此，造成很多土地進行整治以后存在大面積的撂荒現象。當前的農地整治模式過多地注重補充耕地的數量，因此目前的農地整治多集中于耕地地塊的歸并及荒草地開發等，使項目區內耕地數量得到了提升，但也出現了一系列的“占優補劣”、大面積撂荒、基本農田數量變相減少等問題。

2 國內外土地整治技術現狀及發展趨勢

經濟發展必然需要一定的建設用地作為保障，而經濟的跨越式發展本身就是不遵循常規發展軌跡的發展思路，其對建設用地的需求將會更大，且更具有很大的不確定性。重慶現有以土地整理為契機的農村土地綜合整治，即便新增加的耕地、歸并的農村宅基地等可用于建設用地置換[1]，但這并不能滿足現有跨越式經濟發展對建設用地的需求。同時，經濟的跨越式發展也必然對生態環境的保護提出更高的要求，需要一定的生態用地作保障?？梢哉f，它們之間既互相爭地，又互為依托，最終要求進行區域人口、資源和環境的優化配置，創新農村土地綜合整治模式，突破整治由數量向質量和生態方向轉變的“瓶頸”限制。

綜合整治的健康運行脫離不了自然、經濟和體制系統的耦合框架。歐共體的農村土地綜合整治模式，借助國土均衡開發，達到了發展基礎設施、改善地區結構、縮小經濟差距和轉移經濟梯度的目的[2]。有學者分析發現，歐共體的這一綜合整治模式始終以區域的總體格局為背景，注重人口、資源和環境的“空間互補”和耦合，區域間互為“減壓增效”效應發揮明顯[3]。譬如，整治中，法國的鄉村發展就強調農業產業化和景觀保護與再造[4]；德國20世紀90年代以來的農民進城，掀起了城鄉互動的整治熱潮；西班牙的可持續調整，注重整治與生態保護和生物多樣性的結合。另外，日本的農林水整治，更體現了流域綜合規劃治理的特征[5]。

農村土地綜合整治的開展并取得預期效果離不開好的模式框架。德國的農村土地綜合整治模式，已跳出短期的、單純的田塊歸并和調整的思路，將改善農林業生產條件、改善生態環境和保護景觀、促進鄉村革新等區域均衡發展方面視為一綜合的整體，而且，這一過程中還注重公眾參與的分量[6]。西班牙的國土整治模式也由最初的改變田塊分散、細碎等問題的田塊調整和農田整治，向農業產業化發展和景觀與生物多樣性保護等方面演化。

日本國土面積較少，資源短缺，其農村土地綜合整治模式更是遵循嚴格的框架[7]，不僅創新出像德國那樣的運行模式，而且還針對不同的整治對象，創新不同的整治模式，如水資源、森林資源、防災減災等，以通過整治，使每塊土地達到地盡其用的狀態。法國農村土地綜合整治模式的創新行動，也是循著相同思路，涉及均衡區域整治、農業產業化和景觀保護等，而且土地整治以現存的問題和人的需求為出發點[8]，基于區域協調發展、基礎設施建設、景觀生態保護等方面進行[9]。

國外農村土地綜合整治模式的成熟發展，并不能代替或決定我國就不必開展農村土地綜合整治模式的創新。眾所周知，各國的土地整治模式的創新動力，均受自身技術水平、自然環境格局、生態-經濟狀況等的需求所驅動。國外的模式可以參考或借鑒，但不能完全照搬，否則，不但不能起到預期的效果，而且還可能抑制我國創新農村土地綜合整治模式的積極性，不利于土地整治由傳統向現代模式的突破。為此，必須探尋適合我國農村土地綜合整治新模式，以形成符合我國居民現有認識、資源環境和生態-經濟態勢等的土地整治新模式，避免直接引進國外模式做法的很大不適性狀況的發生。

我國開展農村土地綜合整治模式研究由來已久，沿新中國成立初期～20世紀80年代前期的國土規劃、改田改土，到20世紀80年代中后期～2000年的田水路林村的綜合整治，再到2000年后的土地整理、生態退耕、新村建設等的軌跡演變[10]。但其中就已研發出很多配套的整治規劃、生態設計、整理后效應鑒別等模式，如浙江義烏的生態型土地整治模式獲國土資源部、聯合國開發計劃署領導的肯定；楊慶媛等創新的西南丘陵山地區農村居民點整治模式[11]；羅為群等研發的景觀生態型土地整治模式[12]；國家“十一五”科技支撐計劃重點項目“土地整理關鍵技術集成與應用”將全國劃分為東部基本農田優質精細型整治區、中部糧食主產增量經濟型整治區和西部生態脆弱保質生態型整治區，等等，都屬我國目前有關農村土地綜合整治模式研究進展中的典型。

不難發現，上述我國有關農村土地綜合整治模式的創新，多為特定區域的個案[13]，尚未形成統一的模式體系，以適應地域分異規律的自然地理格局和生態-經濟現實的發展態勢對模式的需求。就重慶本身來看，現有“一圈”如何確保重慶發展的經濟安全，而“渝東南”和“渝東北”又如何維持重慶在長江上游甚至全國的生態安全地位，都需要在農村土地綜合整治模式的創新中全盤考慮。

歐共體和日本的農村土地綜合整治表明，整治模式的創新不單純受制于經濟、生態或社會某一方面的因素作用，而是它們共同耦合作用的結果。當然，一個區域肯定要以發揮某一方面的特色為主，但也受到“木桶短板”效應的作用。據此，我國上述以體現區域某一方面優勢的整治模式，沒能將產業發展、新農村建設、景觀生態再造等通盤考慮到農村土地綜合整治中去，所得出的認識也僅是粗線條的，不能適應統籌城鄉和科學發展的整治綜合的需要。

中共十八大、十八屆三中全會及中央經濟工作會議、城鎮化工作會議、農村工作會議對嚴防死守18億畝耕地保護紅線、確保使用耕地面積基本穩定實行耕地數量和質量保護并重提出了新的要求。目前，重慶市乃至全國均沒有一個完善的農地“旱改水”整治技術規范或要求。而“十二五”期間，國家對重慶市提出建設34.67萬hm2高標準基本農田建設任務，農地整治任務量巨大。王銳等對農地整治潛力的評價結果顯示，重慶市仍有135萬hm2的土地可納入土地整治范圍，整治潛力較大[14]。因此，在新的形勢和任務目標要求下，針對重慶市特殊的地貌類型和發展戰略，針對重慶市農地整治量大、面廣及占優補劣并存的特點，亟需創新農地“旱改水”整治技術，這對于保質保量完成國家下達的高標準基本農田建設任務，實現土地、經濟和社會的和諧統一，是非常必要的。

3 結論與啟示

“十二五”期間國家對重慶市提出建設34.67萬hm2高標準基本農田建設任務，農地整治任務量巨大。因此，在新的形勢和任務目標要求下，必須針對重慶市特殊的地貌類型和發展戰略，引入“旱改水”理念，改革農地整治傳統模式，創新農地“旱改水”整治模式，充分體現“保護優先、數量質量并重”的原則，在新形勢下實現土地管理乃至建設發展理念的重大轉變。

參考文獻

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