促進我國城鄉一體化發展的對策分析

田濤　陳鵬　陳德剛

摘要 對我國經濟二元結構的特點進行系統分析，并在此基礎上提出建立城鄉統一戶籍制度、建立城鄉協調的勞動力市場和管理就業機制以及促進城鄉社會福利保障體系的整合、推進新型工業化、增加城市反哺農村的實力與能力等加速推進我國城鄉一體化發展的政策建議。

關鍵詞 收入二元結構；收入差距；城鄉一體化

中圖分類號 S-9；F061.5 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2015）20-317-04

Abstract The characteristics of the two element structure of China′s economy are systematically analyzed and then it puts forward the corresponding policy recommendations such as establishment of a unified household registration system， the establishment of coordination of urban and rural labor market and employment management mechanism and promoting the integration of urban and rural social welfare system， the promotion of new industrialization， increasing the city financed rural strength and ability to accelerate the integration of urban and rural development Chinas policy recommendations.

Key words Dual structure in urban and rural areas； Income gap； Integration of urban and rural areas

黨的十八屆三中全會明確指出“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙”，而推動城鄉經濟一體化發展是加快推進我國現代農業發展、促進農民增收的必由之路。然而，由于我國二元經濟結構的形成是在特定歷史時期選擇特定經濟發展模式所形成的一種必然結果。因此，我國二元經濟結構的形成有其內生性與路徑依賴，打破我國長期以來形成的二元經濟結構，需要從形成二元經濟結構的各種制度層面來進行分析。通過對世界主要資本主義國家現代化歷程進行研究可以發現，一個國家的現代化必須依賴工業來推進，其一般規律主要表現為通過城市的工業化來實現國家的現代化，而農村則是在城市工業發展帶動下逐步走向現代化。換句話說，農村現代化也是在城市工業化的推動下完成的，即通過吸引農村人口進城，使農村人口占國家總人口的比例不斷降低，同時又實現了農業的現代化、產業化與高級化。但是我國特殊的國情決定了我國農村的現代化不能按照這個規律來完成。經過幾十年的發展，我國工業化水平得到了大大提高，基本形成了完整的現代工業體系，工業生產總值早在1957年就超過了農業生產總值，然而直到現在農村人口占總人口的比例仍然超過50%。由圖1可知，2007年以來，經過季節調整以后的我國農村家庭人均現金收入占城鎮家庭人均可支配收入的比值（經過HP濾波調整后的相應比值）雖然整體呈現不斷上升的趨勢，但是其邊際增長率越來越慢，表明出現了農業現代化與工業化不同步的現象，城鄉差距并沒有呈現不斷縮小的趨勢。

城鄉發展長期不協調發展的結果，一方面是由于通過犧牲農村與農業發展的利益來促進城市的發展，主要表現為城市的制度設置以及工業發展都缺乏大量吸納農村人口的能力與機制；另一方面是由于農村人口沒有及時獲得轉移，因此大量農村人口積壓在農村，使得農業的負擔增加，同時限制和阻礙了農業現代化進程。城鄉二元格局的出現，不但不利于國家整體現代化，而且也不利于農村的發展與現代化。我們國家提出建設“四個現代化”的宏偉目標，但是如果大多數農村都在不發達狀態停滯，“四個現代化”的目標不可能實現。因此，只有從根本上打破現有的城鄉二元格局，全面、深入考慮如何徹底消除農業現代化的體制與機制障礙，才能使得我國農業和農村獲得持續發展的動力，農業與工業的發展才能形成良性互動，這必然會加快我國現代化的整體推進的進程。

唐斯[1]通過建立東部、中部與西部的面板數據并進行實證分析，發現城鄉二元經濟結構是造成城鄉收入差距的重要原因。靳光玫[2]分析了農村剩余勞動力轉移與城鄉二元經濟結構之間的關系，研究發現轉移農村剩余勞動力會推動農村經濟結構轉型。顏鋒[3]分析了金融發展水平與城市化以及城鄉收入差距的關系。研究表明城鄉偏向性金融發展政策是我國城鄉收入差距擴大的原因之一。李名峰等[4]分析了湖北二元經濟結構變化特征，闡述了1980～2010年湖北省近30年的二元結構演變里程，提出了湖北要從推動第三產業發展以及推進土地制度管理等方面的改革來實行突破。

現有研究在分析我國二元經濟結構及其影響時往往只就某一個點來分析，例如靳光玫分析了農村剩余勞動力轉移與二元經濟結構之間的關系，唐斯分析了二元經濟結構與城鄉收入差距之間的關系。然而有關造成我國二元經濟結構的原因及其特點以及如何從根本上打破我國現有的二元經濟結構方面的論述并不多，因此筆者力求在這一方面進行突破。

1 我國二元經濟結構的特點

1954年，劉易斯在其論文《無限勞動供給下的經濟發展》中系統闡述了二元經濟結構及其對經濟發展的影響。當前，我國現階段的經濟結構及其表現與劉易斯的分析完全一致，并且相對于其他同類發展中國家而言，中國的二元經濟結構的表現更加富有中國特色。一方面，中國二元經濟結構是與中國從建國初期開始的將近30年的計劃經濟體制緊密聯系在一起。即中國二元結構的形成既是城鄉生產力沒有協調發展的結果，也是城鄉生產關系沒有協調變動的結果，而這種差異的直接原因就是政府干預的結果。政府憑借中央強大的集權力量，將農民嚴格限制在以種植業為主的產業活動空間，通過“剪刀差”等渠道將農村剩余強制轉移到工業和其他產業。長此以往，使得中國從建國初期到改革開放之前的近30年的時間里，無視產業發展與演進規律，城鄉各個產業分工明確，主要表現為農村以從事農業生產為主，城市以工業生產為主，割裂中國農村產業內部之間的聯系。另外，通過“剪刀差”的方法將農村剩余強制轉移到工業部門，同時壓縮對農村以及農業的基礎設施投資，造成農村基礎設施落后、農業技術進步緩慢，客觀上導致了農村商品化與專業化程度很低，抑制了農村工業化、城市化的發展。廣大農民只能在日益減少的耕地上勉強生存，而具有較強自然稟賦（包括交通、區位、基礎設施等）的城市地區則恰恰相反，政府通過計劃經濟的力量，以財政劃撥、稅收優惠以及金融扶持等措施，將全國主要的資源用于發展城市，使得中國形成了明顯的二元經濟社會結構。一般而言，同一國家存在2種不同的社會制度或者發展政策，往往是由于殖民移植形成的，是外生的；但是中國的二元經濟結構確恰恰相反，其形成的原因是內生的，是由于內部制度安排而形成的，因而其表現更加強大，同時也使得這種二元經濟結構具有很強的慣性與制度依賴，使得現有的經濟結構難以打破與改變。這一點也可以從經濟現實可以看出，改革30多年以來，農業和農村為中國現代化作出巨大貢獻，并極大地推動了城市的發展，但是城鄉隔離制度改革卻因為這種長期以來形成的制度依賴并未從根本上獲得突破。

2 消除城鄉二元結構的新思路

以城鄉收入差距以及社會經濟環境的懸殊差距作為突出特點的城鄉二元經濟結構，是長期以來制約我國農村經濟社會發展的關鍵因素，也是實現我國城鄉統籌發展的最大障礙。因此，逐步消除城鄉割據的二元經濟結構可有效解決新型城鎮化建設中農村所突出表現出來的一些問題如農民市民化、農業工業化和城市化以及轉移農村剩余勞動力、建立農民增收的長效機制等。然而，發展農業和農村現代化當前亟需解決的并不是短期內資金的投入、基礎設施的改善等問題，這些問題的決定對于結束城鄉二元分割固然重要，但若不從制度層面建立和健全發展農業和農村的長效機制與工作思路，那么城鄉二元割據的現狀仍將持續。因此，當前我國農業和農村的發展亟需獲得可持續的制度保證，我國亟待出臺和實施系統的制度創新，為推動我國農村改革和發展爭取寬松的制度環境，從根本上解決我國城鄉二元割據的問題。

2.1 建立城鄉統一戶籍制度，消除城市反哺農村的制度屏障

戶籍制度作為將農村居民與城鎮居民分開的二元體制的代表，在歷史上曾經為推動我國的工業化作出了巨大的貢獻，但同時也使得農村與城市之間產生了較大差異并形成了錯綜復雜的利益分配格局。改革開放以后，我國對戶籍制度的管制有所松動，但是長期以來形成的將戶籍制度與住房、勞動力雇用以及醫療保障在內的公民基本權益和戶口的性質相掛鉤，使得在戶籍制度上人為附加形式多樣的利益關系，并且隨著地區經濟發展的不平衡，這種利益關系不斷得到強化，使得戶籍制度失去了其原有面目，也使得戶籍制度短時期內難以向其法治屬性的“本位”回歸。因此，在戶籍制度改革上，應該本著“循序漸進”的改革原則，有步驟、分階段的進行。因此，改革戶籍制度首先要建立城鄉統一的公共服務體系。應大力促進教育公平以及平民教育，同時加強對農村基礎設施的投入以盡可能縮小城市與農村的教育差距。應將農民工子女的教育特別是義務教育階段的教育投入經費納入到該地區的財政預算，同時對農村學生與城市學生在學費以及學籍管理等方面平等對待。另外，應逐步建立與完善城鄉一致的社會保障制度。政府通過適當的政策傾斜，建立和健全與當地農村實際相一致的農村居民養老、失業救濟、醫療保險以及生育制度在內的保險制度，并將這些制度與城鎮相應的保險制度銜接。在戶籍的管理上，可以考慮將暫住戶口與常住戶口相結合。達到一定的“門檻”的公民，即可獲得暫住所在地的相同就業、經營資格以及子女上學等方面與城市居民平等的權利。在人口管理上，可以探索將居民身份證信息實現互聯網管理的模式，通過增強居民身份信息含量的信息化管理，及時將人員職業以及居住地信息納入動態信息常態化管理。調整各類城市的戶籍遷移制度并逐步放寬對居民戶口遷移的管制，實現將具有穩定工作和生活來源的人口均可登記為城市戶口的管理機制。

2.2 建立城鄉協調的勞動力市場和管理就業機制

我國的勞動力市場是伴隨著我國向市場化方向改革的推進而逐步建立起來的，由于其從形成之初即受到我國計劃經濟管理體制的影響，我國的勞動力市場從開始建立起就存在著城鄉分割與差別。經過近30年的發展，我國勞動力市場的發展規模日益龐大，市場功能也不斷健全，但是城鄉分割現象相對于我國經濟發展的規模與速度而言卻并未得到根本性的改變。因此，為了促進生產要素的合理流動并實現勞動力資源的優化配置，從長遠看，建立城鄉統一的勞動力市場是縮小城鄉差距、促使城市和農村勞動者獲得平等就業權利并促進農村經濟發展的關鍵因素。但是由于受到人口規模、就業以及城鄉經濟發展的巨大差異等現實因素影響，短期內我國還不能具備建立完全統一勞動力市場的條件，只能通過不斷協調來逐步實現。首先，需建立高效運轉的就業體系，從而實現勞動者在同等條件下競爭。應打破城鄉分割的就業制度，降低農村勞動力進城的就業門檻，取消農村勞動者進程就業的歧視性規定與限制性政策，同時將農民工與城鎮居民平等納入到公共就業服務的范圍，各級公共設立的職業介紹機構應該向農村勞動者與城市勞動者平等開放，向其提供及時的就業信息與政策服務。其次，需構建與當地經濟發展相適應的城鄉社會保障體系。要轉變政府的職能，提高包括勞動者就業統一的社會保險征繳辦法，依法保證農民工參與并享受社會保險的權利；同時，逐步建立獨立于事業單位之外的、服務管理社會化的保險體系，實現農民工的社會保險與城鎮居民的社會保險相銜接。探索建立經濟增長與社會保險制度同步發展的常態機制，實現征地和基本生活保障相結合的長效機制。再次，需建立和健全有效市場調控機制，維護農民工的勞動權益。通過制定與修訂現有的勞動法規，在法律層面確定與規范農民工與企業的勞動關系，實現進城務工勞動者平等就業的權利，同時通過加大勞動保障的執法檢查力度，將城市和農村的各類所有制企業全部納入勞動保障督察的范圍，監督并檢查企業工資支付情況，同時建立有效的勞動者投訴與應訴機制，將對勞動者公職支付的監督機制延伸至幾層，形成監督社會化機制，同時對經濟困難的農民工給與及時的司法援助，打擊非法中介，維護勞動力市場秩序。

2.3 促進城鄉社會福利保障體系的整合

社會保障體系指的是社會保障的各機構組成相互聯系、相互輔助的總體，社會福利、社會救助以及社會優撫和社會慈善又是社會保障體系的主要構成部分，而完善的社會保障體系是我國社會主義市場經濟體制的中流砥柱，關系著我國未來發展與改革的全局。然而，當前及未來一段時期我國將面臨經濟發展方式轉變、城鎮化以及人口老齡化等問題給我國社會保障體系的推進帶來的巨大挑戰；同時，城鄉二元經濟結構在一定時期內仍將長期存在的客觀現實決定了我國社會福利與相關制度安排應當結合該地區農村與城市的經濟發展現實來推進。首先，需改革與完善企業、事業機關單位社會保障制度。在加快推進事業單位分類改革的同時推進機關事業單位社會保險制度的改革，從而將企業與機關事業單位的各類型社會保險制度實現銜接，保證新老制度交替的合理性與平穩性；整合城鄉以居民養老保險和醫療保險制度為代表的社會保障制度，實現城鄉居民基本養老與基本醫療制度的統一，在制度上實現城鄉居民共享平等的養老保險與醫療保險。其次，建設以“便民快捷”為目標的社會保障管理體系。隨著我國社會保障體系的發展及參?；鶖?、參保對象的擴大，我國社會保障管理能力相對滯后這一矛盾日益突出。因此，為了更好地滿足保障對象不斷擴大的服務需求，需逐步調整并理順我國社會保障行政管理體制，整合社會保障的管理資源，加強社會保障管理特別是基礎社會保障管理的服務平臺建設，提高服務效率。最后，擴大我國社會保障資金籌資、融資渠道，在確保資金安全的前提下實現社會保障資金的保值與增值。社會保障資金與參保人員的切身利益密切相關，同時隨著人口老齡化的不斷發展，社會保障資金收不抵支的問題較為嚴重。因此，為了更加有效地應對我國人口老齡化，保證社會保障資金長期收支均衡，需在保證社會保障基金安全的前提下，拓展我國基本養老保險基金的投資與融資渠道。同時，政府需多渠道為農村衛生事業籌集資金，可供選擇的措施包括：開征煙酒消費的健康附加消費稅、環境污染治理費的一部分、政府債券收益以及國內外的捐款等。