基于城市交通擁堵的城市規劃探討

鞠世廣

【摘要】城市交通擁堵的根源在于高速城市化過程中，不盡合理的城市規劃與人流高密度聚集產生的交通需求之間存在的矛盾。因此，在北京、廣州等城市先后出臺的治理城市交通擁堵工作方案中，其首要措施都是加強和完善城市規劃，實現城市功能、交通需求、交通供給之間的相互匹配。本文從城市規劃各主要階段提出解決城市交通擁堵問題的相關對策建議。

【關鍵詞】交通擁堵；城市規劃；TOD；交通影響評價

1前言

城市交通擁堵是導致中國城市上班族上班用時過長的一個重要原因，造成城市交通擁堵的原因，主要包括以下幾個方面：一是城市交通基礎設施不完善，主要體現在路網結構不合理且密度不夠、道路交叉口等節點設施設計不合理、公共交通基礎設施滯后等；二是城市交通管理不完善，主要體現在交通管理體制不完善、交通組織、交通安全、停車等管理有待加強；三是城市機動車保有量增長迅猛，以北京和廣州為例，目前機動車保有量分別達到了470萬輛和215萬輛，2010年凈增機動車分別超過70萬輛和30萬輛。本文將重點研究城市交通擁堵與城市規劃的關系，同時針對城市交通擁堵問題，提出在整體城市規劃體系下各層次規劃解決城市交通擁堵問題的對策建議。

2交通擁堵與城市規劃

城市規劃是對未來一定時期內城市社會經濟發展、土地利用、空間布局和各項建設的綜合部署和安排。規劃的核心是城市土地利用和空間布局。從國內外城市發展歷程來看，交通與土地利用存在密切的互動關系。一方面，土地利用是交通產生的根源，土地利用的類型和強度決定了交通量和交通方式；另一方面，交通可達性將影響土地利用的價值，從而對土地利用規劃產生決定性的影響。交通與土地利用在土地利用、交通需求、交通設施、交通可達性、土地價值之間形成環狀互動關系，并且在城市發展過程中不斷地循環輪轉。

交通擁堵實際上就是交通需求與土地利用不匹配，從而造成交通與土地利用互動關系環難以實現良性循環輪轉的狀況。要解決城市交通擁堵問題，根本是要解決交通需求與土地利用的匹配問題，科學的城市規劃將是解決該問題的有效途徑。

3基于交通擁堵的城市總體規劃

城市總體規劃是對城市總體發展目標、總體功能結構、總體用地布局、大型基礎設施建設等方面的綜合規劃，是城市規劃編制工作的第一階段，也是下一層次城市規劃、城市建設和管理的依據。針對當前城市交通擁堵問題，在城市總體規劃階段，主要從以下幾個方面提出對策建議：

3.1建立多中心的城市結構

城市化的過程就是人口和各種生產、生活資料向中心集聚的過程，圍繞城市中心的圈層式發展是我國大多數城市的發展模式，由此形成的單中心城市結構是我國主要的城市結構。隨著城市的不斷擴大，單中心城市結構帶來的人口和社會經濟活動過度集聚、城市交通擁堵等一系列問題在我國的部分特大城市逐漸顯現。因此，建立多中心的城市結構、分散城市功能，成為解決城市交通擁堵的首要措施。但建立多中心城市結構并不是盲目地建設新城，必須充分考慮新城條件，完善新城各項配套，同時在新城與老成之間、新城與新城之間建設大容量的快速客運走廊，使城市多個中心真正成為一個有機整體。

3.2基于TOD的城市空間發展

TOD是“以公共交通為導向”的土地利用開發模式。為解決城市交通擁堵問題，利用交通可達性對城市空間發展的主導作用，在城市總體規劃中引入TOD發展理念具有積極作用。雖然我國研究和實踐TOD理念的時間較短、在基本成型的城市空間形態上推行TOD較為困難，但我們目前也面臨一些發展機遇，如大規模的城市軌道交通建設、城市功能轉型、城市空間重構和多中心城市體系的建立等。我們必須抓住這些機遇，在城市總體規劃層面落實TOD的發展理念，實施走廊集約化發展，通過交通主動引導來優化城市空間發展。

4基于交通擁堵的控制性詳細規劃

城市控制性詳細規劃是對建設地區的土地使用性質和開發強度、道路和工程管線位置、城市空間環境等的控制性規劃要求。針對當前城市交通擁堵問題，在城市控制性詳細規劃階段，提出以下對策建議：

4.1實施小街區、密路網、功能復合的區塊規劃

傳統的城市規劃常使用大街塊、功能相對單一的區劃規劃方式，這種規劃方式造成每個地塊功能單一（居住或商業），市民必須通過各種方式的交通出行才能滿足各種生活需求，從而增加了交通出行量；此外，大街塊、寬馬路的粗放式規劃，不利于交通微循環，交通集中在干道上一旦發生事故容易發生大規模的交通擁堵，難以疏解。因此，實施小街區、密路網、功能復合的區塊規劃，對解決城市交通擁堵問題具有積極作用。

4.2引入交通系統與土地利用互動研究

根據前述分析，城市交通與土地利用之間存在環狀互動關系，并且該互動關系在城市發展過程中不斷地循環輪轉。但由于交通容量具有一定的限度，城市交通與土地利用的循環輪轉不會一直運行下去，當達到或超過極限時，就會出行交通擁堵現象。我們在對土地利用進行控制性規劃時，應該引入交通系統與土地利用互動研究，定量分析最佳交通規劃方案條件下的交通容量以及最佳土地開發條件下的交通需求，通過交通供需平衡調整，實現交通系統與土地利用規劃的最佳組合。

5相關建議

5.1強化城市綜合交通規劃的指導作用

由于城市交通基礎設施對城市空間布局具有至關重要的作用，城市綜合交通規劃從城市總體規劃中分離獨立出來，成為城市總體規劃的一項專項規劃。但在兩者分離過程中，由于兩者互動不夠，使得兩者的規劃目標、規劃重點、規劃方案、用地規劃協調等存在一定的矛盾。在《城鄉規劃法》賦予城市總體規劃法律效應背景下，城市綜合交通規劃的指導作用已被弱化，使得以交通為導向的規劃難以落地，相關交通規劃目標難以實現。在當前各大城市都面臨交通擁堵問題的背景下，建議有關部門考慮將城市綜合交通規劃納入城市總體規劃的法定審批程序中，強化城市綜合交通規劃的指導作用。

5.2加大建設項目交通影響評價的決策影響力

目前，國內部分大城市針對部分大型建設項目已經開始實施交通影響評價制度，但仍存在一定的問題，主要體現在一是實施的廣度和深度不夠，二是其決策影響力不夠，三是實施過程有待優化。面對當前城市交通擁堵問題，應加大建設項目的交通影響評價制度的實施力度：一是從橫向和縱向擴大交評的實施范圍，從橫向來看應擴大納入評價的建設項目范圍，從縱向來看建議將交評延伸至控制性詳細規劃階段針對控規的土地利用方案開展交通影響評價；二是制定相關法律法規，將交通影響評價納入相關規劃法定審批程序，提升其決策影響力；三是規范交評制度的實施程序，避免出現部分城市流于形式、同一單位負責編制和審批等問題，確保評價結論客觀、公正。

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