抓“綜合”促“下沉”

北京市石景山區人民政府

從長安街一直向西，距天安門16公里，位于北京市西山南麓和永定河沖積扇上，這塊自然環境優美的土地就是石景山區。石景山區是北京市的城六區之一，全區綠化覆蓋率超過50%，是名副其實的“一半山水一半城”。2014年8月底，北京市委、市政府明確石景山區為全市唯一一家城市管理體制改革試點區，賦予了這個美麗的城區改革先鋒者的重要使命。這是北京市委、市政府落實習近平總書記把首都城市管理提升到國家治理體系和治理能力現代化的層面，以及習主席視察北京時提出的“四個中心”和加快建設國際一流的和諧宜居之都的重要舉措，事關北京市的城市管理工作格局和模式，事關首都長遠發展。

王安順市長在石景山區調研時說，城市管理的好不好，不在于房子是否高大上，關鍵是干凈整潔、井然有序。這也叫現代化，這是一個標志。不斷深化城市管理體制改革，最終就要全面提升城市精細化管理水平，讓廣大市民宜居。石景山區在改革實踐中大膽探索，抓住“綜合”、“下沉”這兩個關鍵，探索出了一條城市管理體制改革的新路：黨建統領和“四個綜合”（構建行政綜合、法治綜合、上下綜合、社會綜合的城市綜合管理體系）。本刊從調研、專訪到組織專家座談，試圖用全面的視角觀察這場改革，尋找基層改革創新的活力與生命力，讓城市管理的明天更加美好。

2014年，習近平總書記考察北京工作時發表的重要講話，要求北京立足首都城市戰略定位，著眼于建設國際一流的和諧宜居之都的目標，全面深化改革，創新完善管理體制機制，推進管理重心下移，形成主體清晰、權責明確、上下聯動、協調有力、執法到位、運轉高效的城市管理格局，全面提升城市精細化管理水平。

2014年8月底，北京市委、市政府確定石景山區為全市唯一一家城市管理體制改革試點區，試點工作為期半年，從2014年9月份至2015年2月底。石景山區委、區政府高度重視，把改革試點工作納入區委、區政府重要議事日程，并將改革試點工作與開展群眾路線教育實踐活動相結合，作為關注民生、服務民生、轉變政府職能的重大舉措來抓好落實。在實踐中大膽探索，抓住“綜合”、“下沉”這兩個關鍵，形成和完善了構建城市綜合管理體系的基本思路，即：發揮黨建統領作用，推動城市管理重心下移和專業職能下沉，積極構建行政綜合、法治綜合、上下綜合、社會綜合的城市綜合管理體系，破解“城市病”難題，提升城市治理水平，探索出一條城市管理體制改革的新路。

一、黨建統領，綜合管理，創新城市治理體系

（一）黨建統領，成立區委城市綜合管理工作委員會

城市管理的核心是“人”，各項管理事務需要“人”去推動。黨的建設是我們的最大法寶，黨建的優勢在于能夠充分調動人的資源。為此，石景山區在推進城市綜合管理體制改革中，把發揮黨建統領作用擺在首要位置，成立了區委城市綜合管理工作委員會（以下簡稱區委城管工委），由主管副區長任工委書記，同時撤銷了原區市政市容委黨委，將原有的區市政市容委、區環保局、區園林局、區城管執法局、區民防（地震）局等城市管理系統的黨建工作納入區委城管工委統一領導，負責城市管理系統“五個統領”，即統領思想政治建設、統領組織建設、統領作風建設、統領干部隊伍建設和統領重大決策。賦予區委城管工委協助區委管理本系統干部的職權，為構建城市綜合管理體系提供堅實的組織保障（見圖1）。

區委組織部按照區委的部署，建立干部實績檔案，將平時考核與重點考核有機結合，形成對干部表現的全面記錄。結合群眾路線教育實踐活動，發揮黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，動員組織全區處級后備力量積極投身城市管理體制改革工作。從全區各委辦局抽調人員，以掛職鍛煉形式到基層一線參加城市管理和執法行動，鼓勵各單位將熟悉業務、能力較強的后備干部派駐到街道一線，培養干部隊伍能上能下、能吃苦、敢擔當的精神和理念，形成了全區上下支持改革、參與改革、勇于為改革做貢獻的良好局面。組織開展“我為城市管理建言獻策”座談會，倡導青年力量積極投身城市管理工作。

同時，積極發揮督查考核作用，將各單位推進城市管理體制改革、落實城市綜合管理體系建設情況納入全區年度考核。按照“區考核塊、塊考核條”的思路，調整和完善全區督查考核體系，街道負責組織對常駐單位和掛牌部門進行考核?？己私Y果與單位績效考核掛鉤，與被考核對象的選拔任用掛鉤，與被考核單位專項經費核定掛鉤?？己私Y果不合格單位不能評為績效考核優秀單位。

（二）行政綜合，擴充區城市綜合管理委員會

針對城市管理工作中部門職責交叉、相互推諉扯皮等弊端，將原區市政市容委擴充為區城市綜合管理委員會（以下簡稱區城管委），與區委城管工委合署辦公，統一領導全區城市管理工作。區城管委掛北京市石景山區城鄉環境建設委員會辦公室（簡稱區環境建設辦）、北京市石景山區水務局（簡稱區水務局）和北京市石景山區交通委員會（簡稱區交通委）的牌子。區環保局、區園林綠化局、區城管執法局、區城管監督指揮中心、區環衛中心等部門歸口區城管工委、區城管委管理。區委城管工委是負責城管系統的思想、組織、作風建設等相關工作的區委派出機構。區城管委是負責統籌協調、督促落實本區城市環境建設、環境秩序整治工作，負責本區市政基礎設施、市政公用事業、市容環境衛生、交通水務等行業管理工作的區政府工作部門。

區委城管工委和區城管委設19個內設機構，其中區委城管工委內設機構4個，區城管委內設機構15個（見圖2）。通過重新梳理和制定區城管委內設機構、職能職責和人員編制“三定”方案，理順區城管工委、區城管委領導班子和職責分工。在各部門職能、職責、權限不變的基礎上，建立以管理為中心、以執法為手段、以作業為保障的城市綜合管理系統，實施“五項綜合”（即綜合工作職能、綜合工作目標和標準、綜合行政審批事項、綜合重要工作開展、綜合監督考核），建立“五項制度”（即會議制度、督辦制度、工作信息報送制度、城市綜合管理系統目標考核和檢查通報制度、應急物資儲備和處置工作機制）等工作機制。

每周召開城市管理工作例會，協調調度和解決城市管理問題。組織對改革試點需要建立的工作制度進行任務分解，將工作任務落實到每一個責任單位。

（三）法治綜合，區社會治理綜合執法委員會高位指揮

針對當前執法工作中存在的“八個大檐帽管不住一個破草帽”等現實問題，石景山區實施法律法規、執法力量和執法手段的有效整合，成立了區社會治理綜合執法委員會，由區長擔任主任，區委副書記、政法委書記，區委常委、公安分局局長，主管副區長擔任副主任，搭建了社會治理綜合執法高位指揮、高位組織、高位協調的綜合執法平臺，統一組織全區性重大執法行動，協調解決執法的重大問題。

針對街道辦事處在城市管理工作中力量薄弱、有責無權等實際問題，賦予街道一定的管理權限和資源，在街道層面成立社會治理綜合執法指揮中心，成員單位分為常駐單位和掛牌部門。常駐單位8個，公安（2人）、交通（1人）、安監（1人）、工商2人、食藥（2人）、環保（1人）、消防（1人）等抽調人員常駐街道開展“綜合執法”。掛牌部門9個，包括住建委、文委、司法、規劃、國土、質監、國稅、地稅、衛生計生等部門，與街道建立聯絡員制度，定期參加地區管委會會議，協助解決地區城市管理中出現的各種問題。城管執法局街道執法隊在機構編制不變、主要職責不變、執法主體不變的前提下，人事管理、組織關系、工會關系、辦公用房、辦公經費和執法經費等最大限度下放到街道，實行以街道管理為主的“雙重”管理。街道綜合執法指揮中心實行“統一辦公、統一管理、統一執法、統一裝備、統一考核”，建立了常態化執法機制，落實屬地管理“全權、全時、全管、全責”四全責任要求，實現“小事不出社區、大事不出街道”的工作目標。

（四）上下綜合，整合區城市管理監督指揮中心

為整合城市管理信息資源，建立區、街道、部門上下貫通的監督指揮體系，提升問題解決效率，石景山區將區社會治理綜合執法委員會辦公室、區查違辦、區城管執法局指揮中心、區行政執法協調小組辦公室職能整合到區城管監督指揮中心，構建區級城市管理綜合執法指揮平臺。實現以城市管理部件、事件為核心的監督指揮平臺與城市管理執法隊伍的指揮調度平臺合二為一，從問題的發現、督辦到執法人員的協調調度無縫對接，縮減部門間的行政協調環節，提高執法人員的到位率和問題的處置效率。實施城市管理、綜治、社區服務“三網合一”，實現在區級層面、專業部門層面和街道層面建立起上下貫通的監督指揮體系。

（五）社會綜合，強化街道社會工委和地區管委會作用

進一步強化了街道社會工委和地區管委會的作用，吸納社會各方力量，協調首鋼、北京軍區等駐地單位參與城市管理，履行各自的責任義務。整合環保志愿者、青年志愿者等區內18支志愿者隊伍和協管員隊伍，轉變志愿者隊伍松散的管理模式，實施分類管理和專業化管理，為有志參與志愿活動的人提供更廣闊、更專業的發揮平臺，為社會和居民提供更專業、更優質的服務。

二、五大提升，群眾滿意度作為檢驗根本標準

堅持把城市治理成效和人民群眾滿意度作為檢驗改革試點工作的根本標準，著力推進依法治區新常態，先后組織在全區開展了社會環境秩序綜合治理和公共安全綜合執法的“亮劍行動”，高揚法治之劍，取得了良好成效。

（一）城市管理考評指標顯著提升

針對違法建設、占道經營、非法小廣告、自設地鎖等“城市病”突出問題，石景山區采取了課題研究與實踐相結合的做法，所屬9個街道每個街道都有一個專項治理課題，經過實踐證明的經驗在全區其他街道推廣。從首都城市環境建設委員會辦公室和北京市市政市容管理委員會的考核結果來看，區環境秩序、環境衛生等均明顯改善，私搭亂建、擺攤設點、店外經營等違法行為明顯減少，管理水平進一步提升。

石景山區環境衛生綜合考評（又稱干凈指數，是由北京市市政市容管理委員會2012年開始組織考評，并每季度公布，是通過社會公眾參與、專業人士檢查綜合判定的結果，反映了城市市容環境衛生整體狀況）從2013年第5名上升到2014年第4名。特別是2014年第4季度環境衛生質量進步明顯。在2014年由首都城市環境建設委員會辦公室聯合組織的專項環境檢查（“月檢”）情況來看，石景山區環境建設達標率和處置率提升明顯，12月份均達到100%，遠高于全市平均水平。

其中，背街小巷衛生質量提升明顯，排名由全市第5名上升到第3名;非法小廣告治理，排名由全市第6名上升至全市第1名;園林綠地環境衛生有了進步;特別是垃圾分類工作，由一直保持前5名上升至城六區排名第1名。

（二）城市管理執法效能顯著提升

2014年11月以來，各街道針對轄區實際，依法集中開展了“十大行動、二十三項綜合治理”，解決了一大批重點難點問題，整治亮點紛呈。例如曾經的駝鈴古道京西模式口，是被游商占領多年的京西最大流動市場，目前已經煥然一新，原有的交通擁堵、環境惡劣等城市病問題迎刃而解。還有“老山早市非法家具市場”、“蘋果園等三處邊片違法建設”等難點問題在拆除違法建設時，宣傳教育在前，思想工作在前，困難預防準備在前，突發意外設想在前，執法隊員克服了暴力抗法，敢于擔當，保障了拆違工作的執行力。

（三）屬地管理的責任意識明顯提升

改革試點以前，街道辦事處有責無權，“看得見管不了”，街道辦事處協調委辦局力度小、難度大。通過改革，區明確了街道辦事處統籌屬地城市管理工作的職能職責，賦予了一定的管理權限和管理手段，促進了街道辦事處在城市管理工作中責、權、利的統一，有效激發了屬地抓好城市管理工作的主動性和積極性，屬地管理優勢得到發揮。

（四）群眾參與城市管理自覺性顯著提升

統籌協調各方力量，引導企事業單位履行責任義務，發動青年組織、社會志愿者投入到城市管理工作中，營造“人民城市人民管”良好氛圍，增強了廣大人民群眾關愛城市、保護環境、愛我家園的責任意識和自覺性。全區共組建協調志愿者隊伍18支，參與城市管理工作達12000多人次。

（五）群眾的滿意度顯著提升

根據市、區兩級城市管理監督指揮中心的統計數據顯示，石景山區城市管理問題的群眾舉報量明顯下降，網格化問題解決率、群眾滿意率大幅上升。城管熱線舉報量環比下降54.1%，問題結案率上升至100%，熱線回訪群眾滿意度達到100%。

為檢驗城市管理體制改革的效果，區委、區政府組織開展了社會環境秩序綜合治理、公共安全綜合執法“亮劍行動”。“亮劍行動”后，據社會調查隊入戶調查統計：社會支持度為97.8%，總體效果滿意度為99.1%，環境衛生滿意度占91.1%，市場管理滿意度占82.8%，交通運營管理滿意度占80.1%。

俗話說，百聞不如一見。從熙熙攘攘的地鐵口出來，石景山區給人的第一印象是干凈、整潔。面對困擾城市發展的“城市病”問題，石景山區采取了“各個擊破”的辦法，下屬9個街道各自專攻一個“城市頑疾”治理課題，探索出可行的經驗后，并在全區推廣。這樣的大膽探索、認真落實，讓石景山區的環境秩序、環境衛生等均明顯改善。本刊選取其中地鎖整治、非法小廣告清理和背街小巷治理為例，窺一斑而知全豹。

綜合執法“撬動”私裝地鎖

八角街道是石景山區人口最密集的地區，居民小區多，一半以上是老舊小區。但是記者沿路走來，卻沒有發現老城區最常見的私裝地鎖現象。據八角街道辦主任介紹，自街道社會治理綜合執法指揮中心掛牌運行后，八角街道將小區私裝地鎖整治這一群眾反映極為迫切的問題，作為重點突破。以八角北里社區為例：該社區建于上世紀80年代，現有居民3000余戶，私家車1100輛左右，雖經過老舊小區改造工程對社區車位重新進行了規劃鋪裝，使固定車位加上臨時車位共計達到900余個，但還是不能完全滿足社區居民的需求。一些居民為了爭奪車位，紛紛開始在小區內安裝地鎖，有些地鎖更是侵占綠地、阻礙交通，不僅破壞了社區的整體環境，而且給老年人、殘疾人的出行造成了極大不便，廣大居民對此極為不滿，反應十分強烈。

為此，八角街道執法指揮中心聯合公安、交通等執法部門，對小區私裝地鎖展開了全面整治：①首先由居委會在社區顯要位置張貼通告，對私裝地鎖的居民和社會單位進行廣泛告知，責令其限期自行拆除。②執法指揮中心工作人員全體出動，開展聯合執法，對逾期不予自拆的地鎖進行統一拆除。③在首次整治過程中，存在部分地鎖被車輛覆蓋的現象，對此街道隨后又組織開展了多次復拆，取得良好效果。在鞏固成果的同時，將上述工作措施總結提煉為“五步工作法”，即：提前公示、集中清理、二次拆除、防止復裝、長效管控，并在地區全面推廣。

截至目前，街道已陸續拆除八角北里、八角南路、古城南里、楊南小區等6個社區的私裝地鎖260余個，得到了居民群眾的一致好評。同時，為從根本上解決居民停車難、停車亂的問題，街道將結合老舊小區改造工作，在八角北里啟動“準物業化”管理，在重新規劃車位的基礎上，引入專業停車公司，對社區停車進行專業化管理;在古城南里等有物業管理的老舊小區，街道將與物業公司密切配合，擬采取辦理出入證等方式，對社區外部車輛進行限制，在最大程度上緩解居民停車難的問題。

組合拳讓非法小廣告“無處容身”

非法小廣告俗稱城市“牛皮癬”，可見其反復性和難根治。非法小廣告治理是八寶山街道城市綜合治理的重點課題，針對這一“城市頑疾”，八寶山街道從摸底入手，把小廣告清理納入“門前三包”，并通過專項執法和疏堵結合讓非法小廣告“無處容身”。

一是街道針對轄區的非法小廣告情況開展摸底，掌握轄區非法小廣告的分布情況。老舊小區由于不實行封閉，存在多產權管理、物業管理不到位等問題，是非法小廣告的“重災區”。

二是從宣傳上加大力度，公布舉報電話。通過報刊、宣傳欄、《一封信》等多種形式加大宣傳力度，提高群眾對非法小廣告危害性的認識程度，有效調動黨員和志愿者隊伍的積極性。同時，公布街道、城管分隊舉報電話，鼓勵社區群眾對非法張貼小廣告行為積極舉報，堅決打擊。

三是在技術和資金上加以保障。投入資金3.1萬元購置小廣告清刷器，委托保潔公司專職人員負責老舊小區街巷的非法小廣告清刷工作，全天開展巡回清理，隨見隨清。在部分老舊小區中投入資金制作笑臉小貼紙，針對樓道內的噴涂小廣告進行掩蓋粘貼。已試行的永東北小區部分樓宇效果良好。

四是建立長效機制，延伸“誰受益誰管理誰負責”的原則，包片承包非法小廣告監督治理工作，并把小廣告的清除納入門前三包范圍，讓門前三包的責任人負責清除其責任區的小廣告。

五是構建信息平臺，堵疏結合，對于具有一定公益性的和與群眾生活息息相關的廣告信息，在小區內建立廣告欄等信息發布區域。

六是開展專項執法檢查，對非法小廣告采取跟蹤追擊，循源挖窩，深挖幕后黑手，在公安機關的牽頭組織下嚴厲打擊非法游醫、虛假用工、制作假證的犯罪分子。通過各項措施的施行，目前，街道非法小廣告明顯減少，城市面貌有所好轉。

背街小巷“細節”見真功

談及石景山區城市治理成效，有一項指標值得關注，其背街小巷衛生質量排名由過去的全市第5名上升到第3名。背街小巷作為城市管理的“細枝末節”，也是考驗城市精細化管理水平的重要指標之一。石景山區現有街巷胡同566條，其中518條由街道辦事處負責保潔，48條由區環衛中心負責保潔。多年來由于街道辦事處管理力度、資金投入等方面相對不足，市政、排水等基礎設施薄弱，加上路側停車、擺攤等因素制約，導致環境質量不高。

石景山區在本次改革中明確了由街道辦事處承擔的環境衛生保潔作業任務和作業范圍，審計了經費投入和支出情況，建立了工作臺賬，制定了街道精細化管理資金預算和實施方案。落實專項經費2700萬元，納入區財政預算，用于提升背街小巷作業水平;同時，石景山區還確立街道保潔作業市場化管理方式，由街道辦事處以公開招標方式確立保潔隊伍，落實保潔作業;為落實責任制度，石景山區引入信息技術，利用GIS技術，實施了市容環境衛生責任區地理信息系統建設，以地圖可視化方法劃分和明確責任區，進一步調整環境衛生責任區劃等各項工作，確保責任范圍做到全覆蓋、無盲點，實現全區環境衛生管理“一張圖”。有了這張圖，就可以解決責任交叉、推諉扯皮現象的發生，做到加大獎懲力度，實施檢查考評結果與資金掛鉤。

（本文圖片由石景山區城市綜合管理委員會提供）

（責任編輯：黃荔）