勇于探索 開拓創新 當好首都城市管理體制改革的開路先鋒

柴文忠

十八大以來，黨中央提出的“四個全面”的戰略布局確立了新形勢下我們工作的戰略方向、重點領域和主攻目標，全面深化改革的總目標就是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。把首都城市管理好，是治理能力現代化的重要任務。北京作為國家首都，承擔著全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的核心功能，這一戰略定位要求城市管理工作按照更高的標準發展。2014年2月，習近平總書記在北京考察時提出了把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都的明確要求，廣大人民群眾也對破解“城市病”、提升城市管理水平提出了新的需求。為進一步深化城市管理體制改革，全面提升城市精細化管理水平，市委市政府決定開展區縣城市管理體制改革試點工作，石景山區被確定為試點區，承擔起改革“開路先鋒”的重任。

一、探索城市管理新路的“破冰”之舉

近年來，首都城市管理在加快城市環境基礎設施建設，加大環境整治力度，推進城市區域環境整體水平提高，保障城市安全運行等方面取得了顯著成效，不斷提升的城市面貌為2008年“無與倫比”的奧運會、建國六十周年威武雄壯的游行閱兵增光添彩。但是，隨著首都社會經濟發展和人民生活水平不斷提高，群眾對環境質量的需求和期望日益增強，對城市管理能力和水平的要求不斷提高。從當前首都城市管理現狀看，城市環境管理在較高水平上運轉，但現代化城市管理方法和模式還未完全建立，特大城市的大氣污染、交通擁堵、水資源短缺、人口膨脹以及垃圾圍城等“城市病”集中涌現，距離人民群眾對宜居生活的期待還有較大差距。

城市管理問題的成因較為復雜，從土地、產業、人口三個方面以及管理資源配置來看，主要原因是城市管理模式和方法未順應城市發展進行及時調整。比如，城市管理力量尤其是基層力量配置不足，在人口激增、城市化快速推進的地區出現管理空白，大量依靠協管員參與管理，降低了管理質量;規劃建設與管理脫節帶來管理服務缺位，長期存在重建輕管現象;部門專業化傾向嚴重，城市綜合管理職能缺失弱化，很多問題沒有主責部門負責;部門與屬地之間的事權與財權不清，基層管理責任難以有效落實;城市管理評價體系及標準規范建設滯后，缺乏法定職責約束和配套的保障、獎懲措施及問責機制;城市管理經費投入嚴重不足，特別是現有法規政策不足以應對城市管理新問題，部分環境問題的處罰標準偏低導致違法成本低等。許多問題在現有管理體制和機制下難以解決，必須按照全面深化改革要求，改革相關體制機制。

2014年9月，市委市政府印發了《關于開展區縣城市管理體制改革試點工作的指導意見》并確定石景山區為全市城市管理體制改革試點區，要求創新完善管理體制機制，全面提升城市精細化管理水平。半年多來，按照市委、市政府的總體部署，石景山區積極開展了城市管理體制改革工作，按照“黨建統領、行政綜合、法治綜合、上下綜合、社會綜合”的總體思路，組建了區社會治理綜合執法委員會、區委城管工委、區城管委、各街道社會治理綜合執法指揮中心，將城管、公安、工商、食藥、交通、環保、消防、安監等8個部門的執法力量下沉到街道辦事處，促進基層管理和執法力量的整合，著力構建主體清晰、權責明確、上下聯動、協調有力、執法到位、運轉高效的城市管理格局，試點工作取得重要進展，城市管理及環境秩序明顯改善，贏得了人民群眾的支持和擁護。石景山區在城市管理體制改革方面主動承擔起了“開路先鋒”的責任，為首都城市管理難點破了題，堪稱“破冰”之舉。

二、抓住“綜合、下沉”，管理成效倍增

城市管理體制改革必須堅持問題導向，“綜合”和“下沉”是關鍵。城市管理問題主要發生在基層，用基層“小循環”來解決，效率最高、效果最好，因此改革試點突出了“下沉”;專業性的城市管理問題已經能夠得到較好解決，現狀難以解決的主要是部門交叉性問題，所以改革試點要抓住“綜合”。城市管理體制改革的核心目的是提高城市治理能力、實現治理體系現代化。治理能力提升就是要提升隊伍素質、執行能力和科技手段，治理體系現代化就是要形成一系列科學嚴謹的規劃、標準和制度，石景山區改革試點堅持突出頂層設計，充分發揮我黨傳統優勢，抓住黨建統領這個核心和關鍵，將原來“條條”管理統籌優化為“屬地管理，綜合執法”;抓住了“綜合、下沉”兩個要點，以問題為導向，形成了管理、作業、執法為一體的城市管理格局，充分調動了各部門的工作主動性和積極性。特別是各類協管員整合、統籌安排，增強了街道層面城市管理隊伍力量，進一步降低了執法成本，提高了執法效率，實現了“統全局、抓班子、帶隊伍、促改革、保穩定”的工作目標，取得了寶貴經驗。同時，通過開展“亮劍”行動，適時展示成績，加固成果，減少障礙，展現了改革形象進度，贏得民心和社會支持。

管理體制機制的改革創新，實實在在地提升了石景山區城市治理水平。從考評指標來看，改革試點以來，石景山區環境秩序、衛生狀況等均明顯改善，私搭亂建、擺攤設點、店外經營等違法行為明顯減少，管理水平進一步提升。環境衛生方面，全區干凈指數全年排名提升1名，其中背街小巷衛生質量明顯提升，2014年達標分數達到98.5分，同比提升0.8分，在六個城區排名中由第5名升至第3名;非法小廣告治理進步顯著，排名由第6名上升至第1名;園林綠地衛生狀況同比提升1.36分;垃圾分類由城六區第5名升至第1名。城市管理監督方面，石景山區“月檢查”點位達標率和市級臺帳處置率逐步提升，特別是2014年第四季度提升明顯，12月份達到了100%，遠高于全市平均水平;城市信息化管理網格發現問題結案率也達到了100%。群眾滿意度方面，石景山區城市管理問題群眾舉報量明顯下降，環比下降54.1%;社會評價成績明顯提升，2014年問題社會評價成績同比提升2.34分，熱線回訪群眾滿意度達到100%。

石景山區與其他城區相比，基礎薄弱、財力不強，資金投入少、歷史欠賬多。從2014年9月試點以來，石景山區考核指標大幅度提升的項目，都是此次體制改革紅利帶來的成果。統籌協調度提高，權責更加清晰，工作人員的責任感更強，工作更加積極主動，管理效果相應就會有提升。據了解，由于改革試點時間不長，石景山區在環境建設資金投入增幅并不大，在這種情況下取得了不俗的成績，更體現出此次體制改革紅利的釋放效應。我們相信，下一步通過加大環境建設資金的投入，獎勵激勵政策的配套，設備設施的改造，將資源進一步向基層傾斜，改革的效果將更加顯著。

三、堅持總結完善“兩手抓”，確保經驗做法可復制

石景山區城市管理體制改革試點工作加大了區城管委和街道的統籌力度，有效發揮了“條專、塊統”的作用，改變了以往街道乃至社區“上面千條線，下面一根針”的管理格局，將“一根針”變成指揮棒，由“塊”統領各專業實行聯動治理，彌補了“條”管理的空間間隙和時間空檔，實現了全覆蓋、全時段的有效治理架構。

黨建統領，充分發揮了黨的建設這一“法寶”的作用，成立城管工委綜合統領城市管理系統干部隊伍思想政治建設、組織建設、作風建設、隊伍建設等工作，形成了調動人力資源的優勢，為構建城市綜合管理體系提供了堅實的組織保障。行政綜合，通過將區市政市容委擴容并對城市管理相關部門進行歸口管理，實現了統一協調、集中指揮，防止部門間推諉扯皮，提高了管理效率。法治綜合和上下綜合，通過8個執法單位抽調人員常駐街道開展“綜合執法”，城管執法分隊實行街道為主的雙重管理，賦予街道較大的管理權限和管理資源，一定程度上解決了街道一直以來存在的力量薄弱、有責無權的實際問題，為落實屬地管理“全權、全時、全管、全責”四全責任要求，實現“小事不出社區、大事不出街道”的工作目標提供了機制保障，促進了城市管理“微循環”的形成和發展。社會綜合，通過社區懇談會、居民議事會、“6070”文明勸導隊等多種載體和路徑，充分發揮群眾自治組織、社會單位和市民在城市治理中的主體作用，真正實現了“人民城市人民建、人民城市人民管”，為城市管理領域的共同治理搭建了廣闊平臺。

改革永遠在路上，石景山區城市管理體制改革試點取得了成效、積累了經驗，下一步仍須進一步深入推進改革，高度提煉總結，形成可復制、可推廣的好經驗，為全市城市管理體制改革工作做好“開路先鋒”。要始終堅持以問題為導向，對試點過程中發現的問題及時整改和完善。

一是要注重制度建設。圍繞首都城市戰略定位，探索建立符合首都城市管理發展要求，體現人文化、國際化、現代化理念的首都城市管理法治體系。通過立法明確城市管理依據、責任、標準、程序等問題，明確劃分綜合執法和專業執法界限。強化對執法情況的檢查，完善監督措施，提高依法行政能力，推進法治城市建設進程。

二是要注重能力建設，要進一步提升協調統一管理能力，提升依法管理能力，按照權、責、利相統一的原則，完善城市公共財政保障體制和運行機制，優化基層機構設置，健全現代社區管理體制，進一步明確社區在城市管理中的職能與定位，整合服務管理隊伍，加強教育培訓，提升街道、社區層面的執行能力，提升發現問題和解決問題的能力。依靠科技創新應用，提升管理與服務能力。

三是要強化標準意識，注意改革成果的鞏固完善，形成長效機制。在改革框架搭建基本完成的同時，認真研究工作標準，結合石景山區實際情況，提出和完善包括“和諧宜居”標準、人口適度標準、環境優美整潔標準、城市硬件維護管理標準等一系列城市管理工作中實際需要的標準，確保改革工作可量化、可操作、可檢查。

四是要注重上下聯動，要梳理市級、區級層面對口關系，積極爭取市級各相關管理部門的指導，科學劃分城市管理專業部門的職責權限，建立完善的分級管理和各專業部門間的協調配合體系。推動城市管理從分散式向綜合化轉變，從突擊式向常態化轉變，從平面式向立體化轉變，從粗放式向精細化轉變，從單一式向社會化轉變。

五是要注重社會參與。充分發揮社區居委會、村民委員會等群眾性自治組織和城市管理志愿者隊伍的作用，廣泛動員全社會力量，培育環境文化，推進城市管理事務的公共治理。建立城市管理信息定期披露機制，完善城市管理信息化互動平臺，充分發揮新聞媒體的輿論導向和監督作用，暢通城市管理部門與社會公眾信息溝通的渠道。

六是要注重財政保障。按照標準規范提高環境建設和日常管理經費投入，并建立向基層傾斜并逐年提高的財政投入機制;建立適應城市日常管理和城市管理應急保障經費預算制度，落實資金保障，確保城市管理投入;建立城市管理以獎代補、以獎促治制度;設立城市管理表彰獎勵基金，建立完善城市管理一線人員和基層管理人員津貼制度。

（本文圖片由石景山區城市綜合管理委員會提供）

（責任編輯：黃荔）