城市管理執(zhí)法建設(shè)中存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

陳擇梧

襄陽(yáng)市襄州區(qū)位于湖北省西北部，漢水中游，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展十強(qiáng)縣（市、區(qū)）。全區(qū)總面積2306平方公里，人口100萬(wàn)。自1990年搬遷新建以來(lái)，通過(guò)25年發(fā)展，城區(qū)面積達(dá)到45平方公里，城市人口24.65萬(wàn)，是湖北省域副中心城市，襄陽(yáng)市四個(gè)主城區(qū)之一。在某種意義上代表了新興城市發(fā)展軌跡，具有一定的典型性。

一、基本情況

1.人員構(gòu)成

襄州區(qū)城管執(zhí)法局2004年成立，工作人員由兩部分組成，在編正式工作人員81人，區(qū)政府用公益性崗位指標(biāo)聘用協(xié)管人員150人。

2.執(zhí)法依據(jù)

機(jī)構(gòu)成立及執(zhí)法工作開(kāi)展主要依據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦《關(guān)于在湖北省襄樊市開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的復(fù)函》（國(guó)法函[2002]164號(hào)）（襄樊市現(xiàn)已更名為襄陽(yáng)市）批準(zhǔn)成立集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)。

2003年，襄樊市要求各城區(qū)組建城市管理行政執(zhí)法局，實(shí)施城市管理綜合行政執(zhí)法相對(duì)集中行政處罰權(quán)。依據(jù)文件規(guī)定，城管部門實(shí)施八大類七十九項(xiàng)行政處罰權(quán)。

3.運(yùn)行方式

實(shí)行網(wǎng)格化管理，將網(wǎng)格內(nèi)各項(xiàng)行政執(zhí)法及管理職能集中在負(fù)責(zé)該網(wǎng)格的執(zhí)法管理人員身上，做到全面管理，全面負(fù)責(zé)。

4.主要監(jiān)督管理機(jī)制

（1）實(shí)行行政執(zhí)法督察機(jī)制。成立專門的行政執(zhí)法督察機(jī)構(gòu)，對(duì)執(zhí)法人員工作、執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督。

（2）實(shí)行檢查考評(píng)機(jī)制。設(shè)置具體指標(biāo)，組織專班對(duì)工作開(kāi)展及人員履職情況進(jìn)行日檢查、周反饋、月評(píng)比。

（3）社會(huì)監(jiān)督。政府設(shè)置12345熱線電話，24小時(shí)接受來(lái)自社會(huì)各界問(wèn)題反映，督促限期解決問(wèn)題。城管內(nèi)部設(shè)立城管110指揮中心，24小時(shí)接受社會(huì)對(duì)城管工作及城管隊(duì)伍管理投訴。輿論監(jiān)督有來(lái)自電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)紙專題、欄目報(bào)道反映。

二、發(fā)展成效

1.建立了長(zhǎng)效化管理機(jī)制

除城管局加強(qiáng)日常管理外，還建立了部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，制定了“門前三包”責(zé)任制，街道社區(qū)共同管理機(jī)制，要求全社會(huì)共同參與城市管理，使城市管理工作做到全民參與，經(jīng)?；?、制度化、規(guī)范化。

2.確立了精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)

尤其是增加市容勸導(dǎo)員，推行垃圾不落地后，要求也相應(yīng)地更加細(xì)致，更加注重細(xì)節(jié)。具體體現(xiàn)在工作中就是換化成以個(gè)為數(shù)量詞單位：撿拾一片紙屑、一個(gè)煙頭，清除幾滴油污、一張牛皮癬貼紙，修整一片破損路沿石，擺齊一輛亂擺亂放自行車等等。

3.明確程序化管理流程

（1）推行網(wǎng)格化管理，對(duì)工作人員崗前、崗中、崗后提出了明確要求：注重崗前形象;加強(qiáng)崗位巡查;推行報(bào)告制度;實(shí)施日志記錄。

（2）出臺(tái)了《行政處罰程序暫行規(guī)定》，對(duì)簡(jiǎn)易程序和一般程序運(yùn)用甄別，對(duì)一般程序案件取證、會(huì)審、立案、告知、送達(dá)、聽(tīng)證、決定、結(jié)案、救濟(jì)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

4.推進(jìn)了法制化管理運(yùn)行

（1）制訂了“六先一后”文明執(zhí)法流程，即敬禮在先、尊稱在先、亮證在先、指出違法行為的事實(shí)在先、說(shuō)服教育在先、講清處罰種類和依據(jù)在先，處罰決定在后。要求所有隊(duì)員做到文明執(zhí)法。

（2）頒布“十條禁令”，作為城管工作人員必須遵守的鐵律。一是嚴(yán)禁在工作時(shí)間中午飲酒和酒后執(zhí)法;二是嚴(yán)禁索取和接受妨礙執(zhí)行公務(wù)的宴請(qǐng)、饋贈(zèng)等;三是嚴(yán)禁徇私枉法、假公濟(jì)私、泄私憤;四是嚴(yán)禁在執(zhí)行公務(wù)期間從事與本職工作無(wú)關(guān)的其他活動(dòng);五是嚴(yán)禁在非工作場(chǎng)所處理案件和約見(jiàn)相對(duì)人;六是嚴(yán)禁刁難和打擊報(bào)復(fù)投訴人;七是嚴(yán)禁占用、挪用、毀損和私分執(zhí)法過(guò)程中登記保存的物品和相對(duì)人的其他物品;八是嚴(yán)禁協(xié)管人員在無(wú)正式隊(duì)員帶領(lǐng)下單獨(dú)上街執(zhí)勤，實(shí)施行政處罰;九是嚴(yán)禁罰沒(méi)收費(fèi)不按規(guī)定開(kāi)具票據(jù);十是嚴(yán)禁散發(fā)、傳播有損城管形象和影響社會(huì)穩(wěn)定的言論。

（3）對(duì)城市管理行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)行了細(xì)化。從違法行為、執(zhí)法依據(jù)、處罰細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)對(duì)八大類79項(xiàng)違反法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)定行為處罰標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，避免了處罰隨意性。

5.試行人性化管理方式

（1）教育先行。對(duì)輕微違法行為，當(dāng)場(chǎng)指出，批評(píng)教育。一旦群眾認(rèn)識(shí)到違法行為危害，愿意接受批評(píng)并加以改正的，不再進(jìn)行其他處罰。

（2）群管群治。在發(fā)動(dòng)社區(qū)進(jìn)行管理的同時(shí)，鼓勵(lì)用身邊人管身邊事。一條街、一條巷、一處小區(qū)經(jīng)過(guò)群眾推薦一個(gè)信得過(guò)威信高的代表，在日常工作中幫助做工作，協(xié)調(diào)管理者與被管理者之間的矛盾。

（3）實(shí)行換位思考。結(jié)合襄陽(yáng)市推行的“假如我是服務(wù)對(duì)象”大討論，教育工作人員要學(xué)會(huì)換位思考，充分理解困難群眾、弱勢(shì)群眾靠自己雙手想過(guò)日子、過(guò)好日子、過(guò)舒心日子的愿望，因勢(shì)利導(dǎo)，先疏后堵。為了解決馬路市場(chǎng)問(wèn)題，該區(qū)近年來(lái)先后投資近千萬(wàn)，新建、改擴(kuò)建5個(gè)菜市場(chǎng)，指定3個(gè)臨時(shí)市場(chǎng)。

三、主要普遍性問(wèn)題

1.法律設(shè)計(jì)不完善

（1）執(zhí)法依據(jù)不硬

目前城管機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)源于《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)[2002]17號(hào)），執(zhí)行法律來(lái)源于國(guó)務(wù)院法制辦批復(fù)（國(guó)法函[2002]164號(hào)）八大類，在基層被稱為“7+1”執(zhí)法。第八類規(guī)定的是其他職責(zé)，前七類執(zhí)行的是涉及城市管理各行政主管部門和地方政府制定的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定，甚至條例的部分條文，法律剛性明顯不足。沒(méi)有獨(dú)立的成文法，借法執(zhí)法給人明顯拼湊法律條文嫌疑，要開(kāi)展就必須與相關(guān)部門協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)任務(wù)非常多，執(zhí)法難度非常大，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)始終處于非正規(guī)軍尷尬地位，群眾不理解、執(zhí)法部門法律地位不明確，也直接導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律時(shí)腰不硬，體不壯，權(quán)威不足，這是導(dǎo)致沖突屢發(fā)的主要原因。

（2）賦予了地方政府?dāng)U權(quán)空間

集中行使行政處罰權(quán)的具體職責(zé)第八類為“履行省、市人民政府規(guī)定的其他職責(zé)”，到了基層自然而然就變成了“履行省、市、區(qū)（縣）人民政府規(guī)定的其他職責(zé)”。這就使得地方政府在實(shí)施過(guò)程中具有無(wú)限權(quán)利，也導(dǎo)致了“城管是個(gè)筐，啥都往里裝”，治安維穩(wěn)、拆遷拆違、突擊整治、消防計(jì)生、防空醫(yī)療、國(guó)土文化，城管成了地方政府的“萬(wàn)精油”，城管局成了地方政府的“不管局”，管的太多，管的太亂，導(dǎo)致執(zhí)法矛盾集中，直接影響城管形象。

（3）執(zhí)法相對(duì)人、物分離難操作

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》為了遏制侵害當(dāng)事人人身權(quán)利行為的發(fā)生，特別在第十六條做出明確規(guī)定“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！?/p>

在日常執(zhí)法活動(dòng)中，一些工作細(xì)碎繁瑣，勸解、暫扣、收繳違規(guī)占道都有可能發(fā)生小規(guī)模、個(gè)別的沖突。一旦公安力量跟不上，不能將小沖突、個(gè)別沖突控制在可控范圍內(nèi)，極易釀成、發(fā)展成大沖突、群體沖突。地方由于警備力量的限制，決定警察不可能全程參與城管日常監(jiān)管，這是其一;即使有爭(zhēng)執(zhí)，達(dá)不到出警標(biāo)準(zhǔn)，一般警察也不會(huì)隨意出警，而達(dá)到出警標(biāo)準(zhǔn)，往往就已經(jīng)在某種程度上處于不可控邊緣，這是其二。這樣使得城管的管理往往處于被動(dòng)。為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，一些地方探索在城管內(nèi)部設(shè)警務(wù)室或聘任臨近退休警務(wù)人員參與日常管理工作，有的地方則將城管直接劃歸公安系統(tǒng)管理，都試圖在人、物統(tǒng)一上探索一條行得通、便于執(zhí)行的路徑。

2.部門銜接不暢

行政處罰權(quán)集中的目的是為了杜絕“九龍治水、各自為政”的情況。經(jīng)過(guò)近幾年實(shí)踐證實(shí)，也的確在一定程度上發(fā)揮了較大作用。但由于城市管理涉及部門多、行業(yè)廣，往往存在一些部門有心無(wú)力或有力無(wú)心配合的問(wèn)題。

3.市民素質(zhì)有待提高

之所以選擇襄州區(qū)作為樣本，主要是因?yàn)槲覀兎治龊笳J(rèn)為目前襄州的問(wèn)題就是今后城鎮(zhèn)化進(jìn)程中許多中小城鎮(zhèn)所要經(jīng)歷和面對(duì)的問(wèn)題。襄州區(qū)在2005年以前，中心城區(qū)城鎮(zhèn)人口不到5萬(wàn)，經(jīng)過(guò)近十年的兩改兩遷、城市擴(kuò)張，目前城鎮(zhèn)人口達(dá)到25萬(wàn)。農(nóng)民進(jìn)城，村民變居民，村落變社區(qū);單門獨(dú)戶、單家獨(dú)院到成群上樓，從生活習(xí)慣、衛(wèi)生習(xí)慣、消費(fèi)習(xí)慣到出行習(xí)慣等衣食住行各個(gè)方面，都需要一個(gè)逐步轉(zhuǎn)變、逐步適應(yīng)的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程對(duì)年輕人來(lái)說(shuō)相對(duì)容易，對(duì)一些中老年人不啻脫胎換骨。一些因拆致富、因拆變換身份的居民感到生活十分迷茫，開(kāi)門店怕累，做生意不會(huì)，整日無(wú)所事事，渾渾噩噩，失去了勞動(dòng)動(dòng)力。一些地方出現(xiàn)了因拆而富、因富而驕、因富而賭、因賭而貧的惡性事件。城市文明意識(shí)、市民意識(shí)，一時(shí)半會(huì)還無(wú)從談起。

4.社會(huì)輿論傾向不公

“工商管的是富人，公安管的是犯人，城管管的是窮人?！背枪軋?zhí)法對(duì)象大多是群眾眼中的弱勢(shì)群體，他們從事的活動(dòng)又往往與周邊百姓生活息息相關(guān)，極易造成群眾對(duì)城管執(zhí)法不理解不支持。舉個(gè)很簡(jiǎn)單的例子，如果在街上設(shè)置一個(gè)垃圾容器，大家都希望安放以便垃圾清理，但誰(shuí)也不希望放在自家門前，怕污染了自己的居住環(huán)境。對(duì)小攤小販也是這個(gè)心理，居住在攤點(diǎn)周邊的群眾嫌有妨礙，周邊群眾圖方便。遇到取締，消費(fèi)居民往往起哄阻撓，而沒(méi)有以現(xiàn)代公民應(yīng)有的公益觀念、環(huán)保觀念和法制觀念去看待。另外，一些媒體出于炒作需要，對(duì)城管正當(dāng)執(zhí)法過(guò)程中發(fā)生的摩擦和沖突，不核實(shí)，斷章取義，肆意歪曲，導(dǎo)致執(zhí)法環(huán)境更加惡劣，引起公眾強(qiáng)烈不滿。

5.隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題也不少

方法簡(jiǎn)單、作風(fēng)粗暴、語(yǔ)言暴力、群眾利益面前麻木不仁等問(wèn)題都或多或少存在。當(dāng)前熱議重點(diǎn)集中在協(xié)管身上，應(yīng)該說(shuō)也有一定的道理。許多地方的正式在編人員由于身份限制，每年都要進(jìn)行法律法規(guī)培訓(xùn)，往往更加注重自身形象。而協(xié)管人員由于流動(dòng)性大、崗前培訓(xùn)不到位，法律意識(shí)淡薄，極易造成與群眾的沖突。

四、解決城市管理綜合執(zhí)法問(wèn)題對(duì)策

1.制定一部城管綜合執(zhí)法成文法

法律問(wèn)題不解決，行政強(qiáng)制權(quán)不到位，城管工作困局就不易破解。需要制定一部成文法，從根本上解決城管法律地位問(wèn)題。

（1）明確機(jī)構(gòu)設(shè)置配套，統(tǒng)一機(jī)構(gòu)設(shè)置名稱。在部、省廳內(nèi)增設(shè)一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，用于領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、引導(dǎo)、監(jiān)督地方依法行政。

（2）明確執(zhí)法內(nèi)容，能細(xì)化的要細(xì)化到位，杜絕執(zhí)法的隨意性。

（3）對(duì)相關(guān)部門執(zhí)行的法律同步修訂，將已劃轉(zhuǎn)給城管部門執(zhí)行的法律、條例從現(xiàn)有的部門成文法中直接轉(zhuǎn)出，杜絕相互推諉、扯皮現(xiàn)象。

2.加強(qiáng)城市文化建設(shè)，提高市民素質(zhì)

新興的城市往往呈現(xiàn)出規(guī)劃起點(diǎn)高，基礎(chǔ)建設(shè)條件好，但文化底蘊(yùn)不足的特點(diǎn)。襄陽(yáng)市提出“千古帝鄉(xiāng)，智慧襄陽(yáng)”，打的是東漢光武帝和三國(guó)諸葛文化品牌，襄州區(qū)打造的是孟浩然品牌，準(zhǔn)備在中心城區(qū)興建浩然廣場(chǎng)，修建浩然文化長(zhǎng)廊。城市文化建設(shè)對(duì)提高市民文明素質(zhì)具有極強(qiáng)的引領(lǐng)作用，因此要充分挖掘城市文化內(nèi)涵，增強(qiáng)市民文化自豪感;充分發(fā)揮社區(qū)宣傳作用，在社區(qū)、小區(qū)進(jìn)行強(qiáng)有力文化、文明宣傳;以文化城市建設(shè)為載體，加強(qiáng)文明教育，提高市民道德水平。

3.轉(zhuǎn)變管理思路，創(chuàng)新管理方式

（1）變管理后置為審批前置。凡是涉及中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)的，都應(yīng)有城管部門的前期參與;與市民生活息息相關(guān)的執(zhí)照審批也應(yīng)先征求意見(jiàn)，這樣變管為審，可以減少矛盾的發(fā)生。

（2）變管理城市為經(jīng)營(yíng)城市。變?nèi)苷疄橛邢拚?，可以用?jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)手段解決的問(wèn)題一律交市場(chǎng)解決，變以錢養(yǎng)人為以錢養(yǎng)事。政府不再包打天下，用經(jīng)濟(jì)杠桿撬動(dòng)城市管理，將園林綠化、市政保養(yǎng)維護(hù)、城市環(huán)衛(wèi)清掃、保潔、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)建設(shè)管理、小區(qū)維護(hù)管理等類似公共管理推向市場(chǎng)，交給有能力、有資質(zhì)企業(yè)進(jìn)行管理，政府只負(fù)責(zé)考核及結(jié)果應(yīng)用。

（3）加大數(shù)字化城管建設(shè)力度。運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)建立數(shù)字化管理模式，將城管管理對(duì)象、管理過(guò)程、管理監(jiān)控手段、管理績(jī)效評(píng)估全部納入數(shù)字化管理，提高管理效率，消除城管事件主體缺位問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城市管理精確、敏捷、高效和全時(shí)段、全方位覆蓋。

4.加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，改進(jìn)工作作風(fēng)

（1）要加強(qiáng)崗前培訓(xùn)。要建立和完善崗間培訓(xùn)體系，做到不培訓(xùn)不上崗，培訓(xùn)不過(guò)關(guān)不上崗，協(xié)管人員必須具備一定的法律基礎(chǔ)知識(shí)后持證上崗。

（2）加強(qiáng)文明執(zhí)法教育。襄陽(yáng)市提出“百姓城管”，即來(lái)自百姓，吃百姓飯，做百姓希望做的工作，必須傾聽(tīng)百姓呼聲，按照百姓要求，維護(hù)百姓利益。其他地方也都制定了相應(yīng)的文明執(zhí)法規(guī)范，但關(guān)鍵在落實(shí)。只有不斷加強(qiáng)教育，增強(qiáng)執(zhí)法人員的文明意識(shí)、執(zhí)法為民意識(shí)和勤政廉政意識(shí)，加強(qiáng)法紀(jì)約束，才能使執(zhí)法人員真正具備文明執(zhí)法意識(shí)，做到執(zhí)法以公，執(zhí)法為公。

（3）完善社會(huì)監(jiān)督體系。將一切執(zhí)法活動(dòng)置于全社會(huì)監(jiān)督之下，經(jīng)得起人民和歷史檢驗(yàn)。要加強(qiáng)外部監(jiān)督，完善監(jiān)督體系，主動(dòng)接受來(lái)自社會(huì)各方面考評(píng)。堅(jiān)持正確輿論引導(dǎo)，對(duì)于群眾反映的問(wèn)題要做到立行立改，自覺(jué)接受來(lái)自社會(huì)方方面面的監(jiān)督，有的放矢，改進(jìn)工作方法，改進(jìn)隊(duì)伍形象。

（責(zé)任編輯：趙靜）