基于現代信息技術運用的城市治理創新

姜方炳 柯紅波

一、產生背景：景區城管執法工作面臨的主要困境分析

城市管理綜合執法改革雖然較大程度上緩解了“多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民”等問題，但從多年的實踐情況看，城管執法部門仍處于十分尷尬的境地。例如，工作職責日益繁雜，卻缺乏規范有力的保障體系;工作過程“苦臟累”，社會形象卻一再地被妖魔化;工作方式日益人性化，卻經常面臨暴力抗法的威脅，等等。自西湖申遺成功后，景中村也成了世遺地一道獨特的風景線，但隨著商業化程度的不斷提高，也給城管執法工作造成了一些特殊矛盾：

1.景中村高敏感性與村民低意識性的矛盾。景中村作為坐落于世界遺產區內的特殊執法區域，兼具城市管理、景區管理、村莊管理“三態并存”，其城管工作存在高標準、高要求、高敏性的“三高”特點。但基于人口結構、生活習慣和逐利需求等因素，景中村居民存在總體人口素質低、自我管理意識低、文明經商意識低的“三低”特點，這對城管工作的規范化、人性化水平提出了更高要求。

2.景中村點多面廣與管控力量薄弱的矛盾。西湖景區不同于其他城市景點，沒有高墻壘砌，四通八達，其獨特的地理環境和高度的開放性致使景區常常人滿為患，在客觀上加大了執法管理難度。而與此同時，4000多公頃的名勝區中“九村六社區”的格局，形成了“點多面廣”的景中村管理態勢，為城管執法人員實時發現和處置問題帶來了壓力。

3.景中村管理需求大與設備投入不足的矛盾。景區雖已實現城管力量全覆蓋，但各執法力量都以基層管理單位為重心各管一塊，沒有統一匯總、統一研判、統一進出信息數據，致使指揮受理中心難以準確掌握各片區的實時動態。一旦事態多發、頻發，指揮協調往往不及時、不到位，各支執法力量除了疲于應付，難以顧及現場管控效果和社會效果。

4.景中村問題復雜與執法力量單一的矛盾。在具體的城管工作中，由城管執法隊伍唱“獨角戲”居多，面對景中村違章搭建、出店經營、拉客野導、犬類等面上管理難點，由于執法的依據不足、強制力不夠，很難從根本上解決問題。此外，城管執法方式較為單一，缺少主動尋求村委、相關職能部門、身邊群眾和媒體等幫著去共同管理、一起解決問題的互動聯動意識，以致問題處置效率不高，甚至出現執法工作能力低的認識偏差。

二、“一平臺五機制”大城管模式的創新實踐

（一）基本做法

針對上述問題，2013年以來，西湖景區城管執法局按照“第一時間發現問題、第一時間派遣問題、第一時間處置問題、第一時間解決問題”的要求，根據長效、精細、人本管理的原則，大膽探索構建“一平臺五機制”大城管模式，其具體要素及運作流程如下：

1.搭建“一平臺”即景區城管執法局綜合視頻監控指揮平臺，使之成為景區執法工作的中樞平臺，并發揮四大角色功能。

一是信息出入中心。在綜合視頻監控指揮平臺體系中，一線執法隊員在第一時間處理違章違法行為后報中隊的同時知會平臺，平臺及時向局領導輸出口徑一致的信息數據。同時，通過對平臺所掌握的發現問題數、信訪投訴量、案件種類以及違建發現量等各類信息進行定期匯總與科學研判，為制定合理管控方案提供數據支撐。

二是動態掌控中心。通過把景區公安、景區交警、各公園管理單位視頻監控信號引入指揮平臺，在執法車輛上安裝車載視頻終端，為一線徒步巡查人員（尤其是景中村駐村隊員）配備具有便攜式攝像功能的“單兵作戰視頻設備”，實現車載移動視頻管“片”、固定視頻設備管“面”、單兵作戰移動視頻設備管“點”的結合，從而實現對景區范圍內主次道路、背街小巷、公園景點的全方位、全天候、全覆蓋動態實時監控，切實全面掌握景區面上管理情況。

三是指揮協調中心。局領導借助平臺不僅可以實時進行面上管控，還可以通過監控系統和數字對講指揮系統，快速指揮協調，最大限度整合、調配現有執法裝備與執法力量，從而提升面對應急事件、重大保障任務時的協同作戰能力。局綜合視頻監控指揮平臺還在局（隊）OA系統中新增設“業務派遣”流程，在第一時間對講機指揮通知的基礎上，還將以案卷形式派遣到責任大（中）隊，從而確保問題及時查處、及時反饋、及時解決。

四是受理反饋中心。局綜合視頻監控指揮平臺將“12319”熱線和“96310”城管熱線合并，使其不僅擁有投訴專線性質，還具備了提供服務熱線功能。群眾撥打熱線，局綜合視頻監控指揮平臺可以在第一時間提供咨詢解答、派員現場處置問題甚至協調職能部門聯動處理問題，從而真正幫助群眾切實解決問題。

2.健全“五機制”即巡查發現、辦案處理、培訓考核、聯動合作以及綜合應急機制，使之成為“一平臺”充分發揮中樞功能的可靠支撐。

一是巡查發現機制——構筑防控網絡。一方面是“條狀”巡查模式：成立景區管理辦公室，由城管、公安、交警、運管等職能部門聯合辦公，每季度生成聯合巡查報告;擴大景中村序化員隊伍，針對景中村及其周邊環境進行面上巡查;各景中村、管理處成立自查自糾隊伍，對發現問題進行主動上報。另一方面是“塊狀”發現機制：建立以景中村為點、以駐村隊員及屬地中隊所在地域為連接面的“子網絡”，由執法隊員每天定網格、定頻次、定責任地開展巡查;由“一平臺”協調“子網絡”間的對接合作，監督各個“子網絡”開展群眾服務工作的情況，實現景中村管理動態數據無盲區、無遺漏。

二是辦案處理機制——規范執法流程。一方面，制定《杭州西湖風景名勝區、市園林文物行政執法案件處理流程規定》、《杭州西湖風景名勝區、市園林文物行政處罰一般程序流程圖》，規范執法行為。另一方面，確立城管執法的基本原則和具體工作方法：如堅持以教育勸導為主，以行政處罰為輔的人性化溫情執法原則;對噪聲擾民、犬類傷人、環境污染等群眾反映強烈的問題履行執法半小時承諾制等等，從而營造和諧執法氛圍，樹立良好執法形象。

三是培訓考核機制——確保長效運作。一方面，加強業務培訓。以確?！耙黄脚_”的有效運作為目標，結合崗位職責要求和不同層次的執法隊員的特點，制定執法業務培訓制度，實行分級、分類培訓，全面提升執法隊伍的業務綜合能力。另一方面是加強考核。以考核機制保障“一平臺”在全體執法隊伍中的合理使用：成立景中村管理成效評價體系，將各中隊、各隊員的“一平臺”運用情況與落實情況納入年度考核，同時吸納村組織、屬地單位、職能部門的考評意見，建立起權責相統一的考核機制。

四是聯動合作機制——發揮協調功能。充分利用“一平臺”信息共享、統一指揮功能，一改以往景區各職能部門各自為政的情況，有效聯合起多方管理力量：建立與公安、交警、運管、市政等相關部門的溝通協調機制，通過“一平臺”實現證據共享、信息互通、執法聯動，對疑難問題進行聯合處置（如景中村野導、拆違、犬類等）;建立駐村隊員擔任“村長助理”制度，擔任執法員、宣傳員、服務員的“三大員”功能;建立社會參與機制，吸納群眾積極參與景區城市管理工作（如成立“護景使者志愿隊”、邀請景中村村民、村干部以“行風監督員”身份加入市民檢查團），并充分發揮“一平臺”即時聯系大眾媒體的功能，實現政府、媒體、公眾對景中村的共同管理。

五是綜合應急機制——強化快速反應。在制度上，充分利用“一平臺”動態信息的快速共享的功能，建立起突發事件的綜合應急機制，確保在突發情況下能第一時間集合有效力量，協作保障群眾安全和景區秩序;在人力上，根據景中村分布廣、山體多、突發事件難處理的特點，成立應急分隊，建立突發事件管理力量支援機制，廣泛組織參與消防、安全等演習，以有效應對景區范圍內出現的各類突發事件。

（二）創新特點

1.理念創新。以“多元共治”的理念為出發點，同時在剛性的平臺制度之中注入“服務就是管理”的柔性執法理念，實現了景區城管執法工作從傳統管控型向服務型轉變、從依靠執法部門單一主體執法向依靠社會多元主體參與管理轉變、從機械執法向“貼心城管”轉變、從重查處違法行為向重教育宣傳與前置管理轉變。

2.功能創新?！耙黄脚_五機制”大城管模式基于共享的信息數據庫、便捷統一的檢索程序，實現數據信息的充分共享與快速傳遞，形成“單一入口管理”的集約型信息平臺，形成了結構設計合理、可移植性高、可維護性強的綜合執法信息系統，使綜合視頻監控指揮平臺作為景區執法工作的中樞平臺的核心地位進一步凸顯，實現了部門人員聯動、監控資源聯動、社會力量聯動。

3.機制創新。在“一平臺五機制”大城管模式下，“一平臺”與“五機制”相互依托、相互促進，形成一個彼此良性互動的有機體系。在多方聯動共治模式的牽引下，建立了業務集中、信息集中、指揮集中的大中樞，建立了一套以“發現問題—分析研判—立案處理—實時監控—執法聯動—綜合處置—解決問題—培訓考核”為基本運作模式的執法工作機制，開啟了部門聯動協作的信息化通道，形成了信息資源整合共享、信息對接及時順暢、溝通協作緊密無縫的“景區共治”格局。

三、“一平臺五機制”大城管模式的實施成效

隨著“一平臺五機制”大城管模式的深入實施，西湖景區已初步形成了上下即時聯動、部門有效協同、公眾積極參與的管理格局，為杭州的美麗升級打下了堅實基礎。

（一）提升了硬件水平，夯實了城管運行基礎

“一平臺五機制”大城管模式將傳統的以人為主的“粗放型管理”轉變為依托技術的“集約型管理”，具有“一中心、多層面、全覆蓋”的鮮明特征，實現了足不出戶也能了解面上秩序信息、調動全區力量的功能，為城管執法過程中的監控受理、協調指揮、監督規范、信息研判等工作奠定了良好的基礎。

（二）優化了運作機制，提高了城管治理效能

“一平臺五機制”大城管模式在信息處理和問題處置上，均以“條塊結合、以塊為主”、“上下聯動、多方協同”為突出特征，聯合多方力量有效化解景中村管理的各類矛盾，實現人力投入和時間成本的“雙降低”、辦事效率和管理效果的“雙提升”，形成了景點區域內一崗多能、信息互通、綜合管理、聯動支撐的管理格局。

（三）整合了多方資源，充實了城管執法力量

在“一平臺五機制”工作模式的推動下，城管執法隊伍積極開展了結對幫扶、走村入企、志愿服務等貼心服務活動，整合了來自村干部、志愿者、游客等多方面的支持力量，緊緊圍繞“三改一拆”、面上秩序管理等中心工作，集中解決了出店經營、無證攤販、“野導”等市民游客關心關注的熱點難點問題，營造了健康有序的景區環境。

（四）提高了隊伍素質，樹立了城管良好形象

通過“一平臺五機制”工作模式的建構，景區已先后在道路分類保潔、公廁分類保潔、街面保序、亮燈監管、停車監管、垃圾分類、社區城管服務室、數字城管及“12319”、“96310”熱線處置等方面建立健全了考核制度，并把城管工作分項考核成績統一納入各單位長效管理工作考核范疇，構筑起了一套“內容全面、統分結合、層級分明”的工作評價機制。這些工作機制為提高工作效能、樹立隊伍形象奠定了良好的基礎。

（責任編輯：李利）