談?wù)剠^(qū)域間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中的政策異化

祖彥斌

所謂政策異化，是指政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的政策在運(yùn)作過程中不但沒有實(shí)現(xiàn)政策的目標(biāo)，反而加劇了政策所要調(diào)控的對象現(xiàn)有問題的進(jìn)一步惡化，政策被變異了。改革開放以來，政府為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)化，曾實(shí)施了一系列政策。但其中有大量的政策卻變成了經(jīng)濟(jì)向改革目標(biāo)相反方向發(fā)展的工具，出現(xiàn)了異化，這也是事實(shí)。就我國三大地帶的發(fā)展差距問題，如果仔細(xì)研究它的發(fā)展歷史，不難發(fā)現(xiàn)，這種地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)問題與政府的宏觀調(diào)控密切相關(guān)，甚至是政府宏觀調(diào)控政策的直接結(jié)果。從50、60年代的“三線”建設(shè)到80、90年代的特區(qū)及東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無一不是政府的傾斜政策推動的。正是這些非均衡發(fā)展的政策加劇了我國地區(qū)間的差距。

問題是，政府政策為什么會在執(zhí)行過程中出現(xiàn)“異化”，生出與政策目標(biāo)相背的結(jié)果呢？要回答這個(gè)問題，必須從政府政策的運(yùn)作機(jī)制來分析。政府對宏觀、微觀經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)控，是從調(diào)控政策的制定開始，經(jīng)政策的貫徹實(shí)施，最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的。在這一過程中，還需要一個(gè)良好的社會制度環(huán)境作保障。下面我們就從這幾個(gè)環(huán)節(jié)來分析政策被異化的原因。

一、從政策的制定環(huán)節(jié)看政策異化

一個(gè)正確合理的政策是保證政策執(zhí)行效果的基本前提。但是，要制定出正確合理的政策，需要掌握大量的信息，在此基礎(chǔ)上，經(jīng)政策制定者的理性思維才能形成。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論已經(jīng)證明，政府在制定政策時(shí)所掌握的信息可能有缺陷，政策的制定者也非完全有理性的。這些因素均會導(dǎo)致所制定的政策會與現(xiàn)實(shí)需要發(fā)生偏差，結(jié)果使政策在實(shí)施過程中發(fā)生偏離政策目標(biāo)的異化現(xiàn)象。

一是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中存在信息不完全和不確定性。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人往往存在信息障礙。例如，廠商一般只會對和自己的產(chǎn)品直接相關(guān)的產(chǎn)品的價(jià)格較熟悉，對和自己產(chǎn)品關(guān)系不密切的產(chǎn)品和要素價(jià)格則并不了解；工人也只知道自己的勞動價(jià)格而不能確切知道其他商品和勞務(wù)的價(jià)格。因此，廠商、工人在不完全信息條件下會對相對價(jià)格的判斷出現(xiàn)錯(cuò)誤，從而采取錯(cuò)誤行動。而所有廠商和工人的行為匯集后就成為政府制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策時(shí)所要收集的信息。可見，廠商和工人在不完全信息指導(dǎo)下的行動，將導(dǎo)致政府所獲的信息不完全和不真實(shí)。

二是政策制定者的行為和偏好。在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)分析中，常常僅將政府看作是社會總體利益的代表，忽略了政府自身利益的存在；也常假定政府不需要任何激勵(lì)便會自覺的形成完全的公眾利益動機(jī)。這種假定在現(xiàn)實(shí)中并不存在。在“公共選擇”理論看來，政府制定者的行為符合“經(jīng)紀(jì)人”的假設(shè)，他們也是從個(gè)人的角度看待問題，并按個(gè)人面臨的誘因行事。他們可能有反映公眾利益的愿望，但這種愿望只是決定政策制定者目標(biāo)的許多誘因之一，當(dāng)其它誘因更加強(qiáng)有力時(shí)，反映公眾利益的愿望可能被壓倒。政府在制定政策時(shí)，既有自身利益的驅(qū)動，也有集團(tuán)利益動機(jī)的作用，正是這種利益動機(jī)的多元化，導(dǎo)致缺乏激勵(lì)和約束的政策制定過程，會產(chǎn)生偏離反映客觀經(jīng)濟(jì)趨勢和社會整體利益最大化要求的政策目標(biāo)，使政策與經(jīng)濟(jì)活動的實(shí)際需要相背離。

二、從政策的傳導(dǎo)機(jī)制看政策異化

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的政策必須通過稅收、國債、投資、信貸、利率、價(jià)格等經(jīng)濟(jì)杠桿的傳導(dǎo)作用，引導(dǎo)微觀經(jīng)濟(jì)主體的市場行為發(fā)生改變。但從目前我國的實(shí)際情況看，政策要發(fā)揮作用所需的這些傳導(dǎo)機(jī)制是不完善的。

一是我國市場經(jīng)濟(jì)體制中的微觀經(jīng)濟(jì)主體發(fā)育不完善。事實(shí)上，我國宏觀經(jīng)濟(jì)政策的效果不佳，其主要原因是以企業(yè)為主導(dǎo)的微觀市場經(jīng)濟(jì)主體的缺位。在我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的過程中，由于改革的不徹底，造就了我國經(jīng)濟(jì)中所特有的微觀經(jīng)濟(jì)主體的二元格局：一方面，作為改革后形成的新生力量，非國有企業(yè)具有產(chǎn)權(quán)明晰的特征，能對市場價(jià)格信號做出靈敏反映，其行為由市場機(jī)制調(diào)節(jié)，是真正市場經(jīng)濟(jì)意義上的微觀主體；另一方面，國有企業(yè)雖然也歷經(jīng)了不斷深入的改革并在日益向現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)變，但無論在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)還是在治理結(jié)構(gòu)中，它仍存在著明顯的政企難分的特征，因而其行為具有對市場與政府的雙重依賴性，是不完全市場經(jīng)濟(jì)意義上的微觀主體。由于到目前為止，國有企業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)中的地位依然很重，因此，它的發(fā)育程度直接影響著我國市場經(jīng)濟(jì)主體的整體情況，它對市場反應(yīng)的遲鈍也導(dǎo)致了我國宏觀調(diào)控政策的失靈。

二是我國財(cái)稅體制改革不深入導(dǎo)致稅收機(jī)制無法正常發(fā)揮作用。我國財(cái)稅體制改革已取得了較大成效，但在使地方政府參與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性和能力都得到了很大提高的同時(shí)，也帶來了很大問題。例如，盡管分稅制改革力圖通過分權(quán)、分稅和建立轉(zhuǎn)移支付體系等方式，明確界定中央政府和地方政府各自的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，但由于許多客觀原因還不得不照顧到一些地方的既得利益。另外，這些年為了充分調(diào)動地方政府的積極性，還賦予了地方政府在預(yù)算外收費(fèi)、建立政府專項(xiàng)基金等方面的權(quán)限。因此，地方政府為保護(hù)自身“隸屬稅”的財(cái)政收入，擴(kuò)大財(cái)源，必然利用一切手段保護(hù)隸屬自己的企業(yè)，也必然動用一切財(cái)力支持這些企業(yè)去追逐市場上的熱點(diǎn)項(xiàng)目。

三是我國投融資領(lǐng)域改革的滯后使銀行信貸機(jī)制僵化。

我國金融領(lǐng)域進(jìn)行的改革，使我國國有銀行的商業(yè)化向前邁進(jìn)了一大步。但就目前的實(shí)際情況看，銀行內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制和管理體制的改革還不徹底，嚴(yán)重影響了銀行作為國家宏觀調(diào)控政策傳導(dǎo)中介的作用正常發(fā)揮。同時(shí)，由于投融資管理體制改革滯后，政府對投資活動不正常的干預(yù)，使我國的投資領(lǐng)域存在著較為嚴(yán)重的退出壁壘，致使一些效率低下的企業(yè)不能在市場機(jī)制的作用下退出競爭，而高效率的企業(yè)卻在過度的競爭中被逐出市場。其結(jié)果是，被保護(hù)的低效率企業(yè)在任何情況下均有較高的信貸需求，對他們銀行卻不敢貸；另一方面，高效率的企業(yè)因預(yù)期的資本邊際效率下降而對投資需求不足，對他們銀行是想貸卻貸不出。這樣，銀行的信貸機(jī)制對微觀經(jīng)濟(jì)主體的調(diào)節(jié)作用失靈。

四是價(jià)格、利率等信號的失真使它們對微觀經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生誤導(dǎo)。盡管二十幾年的改革已使我國市場上多數(shù)商品的價(jià)格基本上是按供求關(guān)系來決定的，但價(jià)格的非市場決定現(xiàn)象依然存在。例如，存在地方保護(hù)價(jià)格；一些重要的生產(chǎn)資料價(jià)格還被政府所控制；在不完全競爭市場上存在壟斷價(jià)格，等等。諸如此類的非市場定價(jià)，使得市場上的價(jià)格信號不能真實(shí)反映經(jīng)濟(jì)活動的內(nèi)在要求，導(dǎo)致價(jià)格杠桿的效率低下。

三、結(jié)論和建議

由上述的分析，我們可以得出這樣的結(jié)論：我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)政策在運(yùn)作過程中發(fā)生異化的根源是，政策沒有一個(gè)有效的市場傳導(dǎo)機(jī)制，缺乏完善的制度保障機(jī)制。而市場機(jī)制存在缺陷和保障制度的不完善，又在很大程度上與我國市場化改革不徹底、經(jīng)濟(jì)活動中政府干預(yù)過多有關(guān)。所以，在新一輪的地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展的政策制定和執(zhí)行中，就需要在觀念上作根本性的修正。首先應(yīng)在思想上強(qiáng)化“市場化”的觀念，相對弱化被過分強(qiáng)化了的“政府干預(yù)”的觀念，重視市場機(jī)制的作用，強(qiáng)調(diào)政府的有效干預(yù)。其次，加快我國市場化改革，充分發(fā)揮市場機(jī)制的資源配置功能。這是一切措施中首要的也是最基本的。第三，政府應(yīng)將自己定位于提供市場經(jīng)濟(jì)所需的制度上，進(jìn)一步完善市場經(jīng)濟(jì)所需的各種制度建設(shè)，包括法制建設(shè)，經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)，經(jīng)濟(jì)管理和社會監(jiān)督制度建設(shè)。第四，加強(qiáng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)所需的道德規(guī)范建設(shè)，建立健全社會信用制度。