城市基礎設施工程建設方式改革初探

金燚

【摘要】隨著我國經濟快速發展對基礎設施建設需求的不斷增大，BOT在我國將會有更大的發展空間。然而，我國當前的政策法律和經濟措施等，影響和制約了BOT在我國的進一步使用，隨著實踐的不斷深入，需要進行不斷的完善。在這種背景下，本文首先探討了城市基礎設施工程的基本建設方式及其轉變，進而分析了基于BOT的城市基礎設施工程建設方式的改革策略。

【關鍵詞】城市基礎設施；工程建設；方式；改革

一、城市基礎設施工程的基本建設方式及其轉變

（一）基本建設方式

就傳統城市基礎設施工程而言，其建設模式是政府基于人民與社會需求，擬訂城市公共工程的建設政策，進行項目的規劃、設計、召商施工，最后在建設完成后，由政府負責營運以供民用。在整個城市基礎設施工程建設的生命周期，不論是規劃、設計、施工、營運維護均由政府主導與控管，而民營組織則在各階段中協助、配合政府的工作，并負責細節執行。比較而言，BOT 的分工與執行模式則明顯與傳統公共工程建設模式不同。在BOT模式中，城市基礎工程的建設政策與整體工程管制措施固然仍由政府擬訂，但有關項目的召商施工、運營乃至于規劃、設計都可轉由民營組織主導。政府在項目的各個階段中多以協助、配合的立場出發，除推動必要配合事項作業外，政府可盡量減少對項目的介入。這也即是說，在BOT 項目的生命周期中，民營機構是工程項目的主要直接工作者，政府則退出大部分直接的工程管理及執行工作，擔任督導管制與配合的角色。

然而不論何種項目執行模式，項目權責應基于其運作的基本原理與原則進行適當的分配。BOT 執行模式具有其基本的精神并可由之洐生出模式推動的原則。由模式成立的原意探討，政府推動BOT 的原始目的在于善用民營組織資源投入城市基礎設施工程建設，減少政府預算可能的排擠效應；并運用民營組織的創意，發揮資源的最大功用，增加城市基礎設施工程建設的效能。為此，政府采取將興建的責任與營運的權利同時交由民營組織執行的策略。由民營機構通過市場機能考慮，投入適當的資本，提供合于需求的服務，獲取符合原始構想的利潤。就民營組織的角度設想，參與項目的最大的目的在于與項目可能相關的直接與間接的利益。

（二）方式的轉變

就BOT模式而言，在考量資本投入、項目質量與營運回收的相互影響機制時，民營組織必須就營運獲利、建設質量及投入成本間可能的權衡進行安排。此外，就權責利益相符的考量，政府必須尊重民營組織的權益，不論興建或營運期，項目管理宜由民營組織主導，保障其充分的執行空間，給予民營組織執行項目適切的自由度，使得民營組織有能力解決問題并落實市場機制與功能。就制度的精神來看，在BOT 模式以“建設成效與經營成效的互動”以及風險分擔為基礎。

城市基礎設施工程建設的推動模式由傳統方式轉向BOT 模式時，其原有的管理機制面臨重大的變革，管理架構也必然改變。在此時，政府已不可能也不宜直接介入項目的建設營運過程；而必須考量通過間接的互動模式來建立城市基礎設施工程建設管理機制。民營組織必須思考面對不同于以往的城市基礎設施工程建設型態時，其應采取的策略與管理措施。雙方在角色扮演上面臨轉換，有不同于往常的競合關系，必須重新定位。藉借助重新的定位，才可能建立一個適于新制度的合作機制，有利于共同努力促使城市基礎設施工程建設的高效開展。

二、基于BOT的城市基礎設施工程建設方式的改革策略

（一）質量策略

就質量策略而言，BOT 項目的質量系統至少應該包含兩個部分，一為質量管理質量管理系統，二是驗證體系。前者屬于程序管理，后者為結果認可。表面上二者有所差別而獨立，實際上二者相互關聯。BOT 項目因為質量的責任在乙方，主管單位沒有介入的必然要求，但基于公共財政的考慮，主管單位必須保有相應權利。為避免風險，政府BOT 項目中的介入應只限于對質量管理的稽核。

獨立驗證制度是由獨立的第三人，在過程中對于質量的每一個步驟進行查核測確定其功能無誤，并在最后提供證明擔保的機制。就特殊性的工程，如輕軌、地鐵等，由于其均為軌道系統，存在嚴格的驗證認證機制，因而應聘任“獨立驗證認證單位”進行質量審核。然而對于其它小型或不具特殊性的項目則因不具特定的“程序標準”而不需設立“獨立驗證認證單位”。然而，基于政府必須對工程質量有所把握但又不能直接介入管理的限制，經由“第三人保證”制度的介入應可很好解決這種限制。總體而言，獨立驗證機構是政府與民營組織間的橋梁，究結其原因是：BOT 項目注重功能性的質量，政府在不宜介入避免風險的情況下，可由一個具有專業能力的“代理人”與民營組織協商，在功能質量的確保下保持民營組織的最大自由；再者，功能的保證應如果來自特許合約另一方的民營組織，其被爭議的機會將會很大。因此，功能的保證來自專業的第三人十分必要。不論何種項目，對于BOT 項目，獨立驗證機構的存在對于主管機關或民營組織機關都應該是正面的。

（二）質量組織/架構

就BOT 項目的組織/架構而言，對自立型的BOT 項目，民營組織必須在內部設置獨立的質量管理部門，如涉及到許多自行設計、先進施工法時，相應的制度也必須建立；另外就BOT 的精神來看，獨立驗證機構應由民營組織聘雇，但如果主管機關考量付款對公正性可能造成的影響，則可協調民營組織建立“獨立驗證機構的付款必須經過主管機關同意”的機制。BOT 模式的精神方面，對主管機關而言，其對民營組織的質量工作應止于“監督”，除了將人力物力置于協助與承諾的辦理外，應將資源安排置于與資料搜集及對“獨立驗證機構”的作業了解方面，不必介入民營組織質量事項。

另外，對于自償不足的BOT 項目，因受法規限制，建議非自償部分應由政府自行建設完成再交民營組織進行后續作業。然而為了未來中間施工接口的整合，民營組織可參與其間的質量工作。如果受限于政策必須交由民營組織就非自償部分采用統包發包執行的情況，則政府仍宜盡量避免介入。

（三）施工管理

一是進度管理方式。自償性高或低的個案，進度管理都應由政府建立基本系統，并遵循關鍵路徑法或計劃評核術（CPM & PERT）的方式管控方式。在系統應用上，應依管理層級不同進行層級的分割。一般作法為根據管理階層，分為主時程、中間時程與細節時程等三階段管制，各層級管控使用的時程表因其使用目的與功能不同應有所差異。然而，自償性高的項目以民營組織的內部管控為主，自償性低的個案還應接受主管機關的外部管控。二是更新/追蹤。根據時程管理計劃，民營組織應將時程計劃根據管理目的與使用對象對不同管理階層進行更新與修改，以保持時程表的最新狀態。

參考文獻

[1] 王發明，侯金燕. 引進BOT方式建設開發區的探討[J]. 現代管理科學. 2008（03）

[2] 徐曉霞，李寶發. 生活垃圾焚燒項目采取BOT方式的風險因素分析[J]. 科技創新導報. 2008（28）

[3] 莫云. 運用BOT方式進行城市垃圾焚燒處理[J]. 社科與經濟信息. 2002（10）