我國農村土地管理制度的改革與展望

張霞 李海濤

【摘要】土地制度是農村的基礎制度，土地制度的合理與否直接關系到農業的發展和農村的穩定，所以我們黨和國家歷來重視農村土地制度的改革與創新發展。本文從我國現行農村土地制度的績效評估入手分析，歸納了我國農村土地制度改革與創新的發展方向，并對以后的發展提出了展望。

【關鍵詞】農村土地 管理制度 改革與創新

1.現行農村土地制度的績效評估

中國農業經濟受經濟制度轉折的沖擊明顯。但是，農業經濟制度對農業經濟的激勵作用都是有邊界的。中國現行的土地制度已經越來越缺乏制度張力，受到了越來越多的質疑。

1.1農業全要素生產率結構

研究表明20世紀80年代中期以來中國農業全要素生產率上升的原因是來自于農業技術進步，而技術效率卻下降了。顯然中國農業TFP的增長屬于技術誘導型的增長模式。農業技術效率的持續性下降表明了家庭聯產承包責任制激勵作用的下降。

1.2農地流動性的制度性障礙

農地流轉包括了農業內部的農地流轉和農地非農化流轉。在當前土地制度下，除了農地買賣外，只要不改變耕地屬性，農民已經擁有了農業內部流轉農地的自由。但是，由于這種流轉缺乏穩定的產權基礎，導致當前農地流轉的低效率。另外，農地的非農化流轉為政府所嚴格控制，缺乏自由。

1.3農地資本功能沒有得到彰顯

農地是農民所擁有的唯一生產要素，也是唯一可以轉換為資本的要素。在城市化高度發展的今天，農民進入城市成為了大勢所趨。但是，這個過程是有成本的，要求農民具備足夠的人力資本或其他資本用于支付住房、教育和日常生活等支出。然而，中國農地產權不清，被禁止參與金融市場，事實上也是降低了農民進城的可能性，限制了城鎮化進程。

2. 我國農村土地制度改革與創新發展

2.1農村土地承包關系長久不變，土地管理制度更加嚴格和規范

（1）農村土地管理制度進一步嚴格化、規范化。第一是最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝耕地紅線。第二是最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地總規模。這兩個制度配套進行雙邊約束，實際對整個中國的土地管理是一個非常嚴格的要求。原因在于：首先，我國人均土地非常稀缺，現在耕地面積已經下降到了18.26億畝，人均耕地面積只有1.38畝，只相當于世界平均水平的40%，如果再減少就會危及到國家的糧食安全乃至于整個社會的穩定。其次，建設用地是投資的載體，是宏觀調控的閘門。在相當長的一段時期內，我國許多高耗能高污染的企業始終不能被關停，其重要原因就是和超計劃的建設用地供給有關系。只有嚴格規范建設用地的審批，才能更有效的保護耕地。

（2）農民土地承包經營權長久不變。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。這對于農民而言意義重大。只有土地承包關系長久不變，農民才會更加珍惜土地，更多的投資土地，更放心的自由流轉土地。進一步搞好農村土地確權、登記、頒證制度，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，就是要依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。但是在土地流轉過程中，要堅持三個“不得”：不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。

2.2農村土地制度改革與創新要立足國情，尊重科學，遵守法律

（1）農村土地制度創新的前提。土地作為一種特殊的生產要素，其特點決定了在很多方面有別于一般的經濟要素和自然資源，所以在任何國家，土地制度的確立都有一定的前提。我國農村土地制度的確立、改革和創新同樣必須在一定的前提下才能進行。從我國當前的現實國情來看，農村土地制度的改革和創新需要以下三大前提：第一，，農村土地制度的改革與創新必須有利于推進農業科學發展，并促進社會和諧。第二，農村土地的管理必須遵循一定的規律。土地管理在任何現代國家都有其特殊規律，在我國農村土地的管理必須遵循統籌規劃、分類管理、用途管制、嚴格審批這一規律。第三，農村土地制度的創新必須遵守現有法律法規和政策體系。

（2）農村土地制度改革與創新的原則。首先，產權明晰，不僅是改革完善土地制度、實現土地有序流轉和逐步建立城鄉統一的建設用地市場的基本前提，也是保護農民土地權益的根本舉措。當前我國要重申農村土地農民集體所有，任何人不得改變。同時要做好土地所有權和使用權的登記頒證工作，建設與改革發展相適應的土地產權制度。其次，用途管制，就是要按照土地利用規劃管地用地，保證土地資源的合理利用，使土地管理與經濟社會發展、資源環境保護相適應、相協調。土地利用規劃不僅要有科學性，有前瞻性，而且要通過立法程序，確立土地利用規劃的法律地位，有效實現依法管理土地用途。再次，節約集約，既是建設資源節約型、環境友好型社會的具體要求，也是我國解決發展用地的重要原則。最后，嚴格管理，是落實土地管理法規和各項政策的必然要求，也是實現土地管理目標的根本保障。當前既要抓緊完善相關的法律法規和配套政策，抓緊完善土地利用總體規劃和用途管制制度，還要建立嚴格依法監管的執法體系。

3.我國農村土地管理制度的發展與展望

3.1因地制宜，開展試點，逐步推廣

我國幅員遼闊，各地的社會經濟條件各不相同并且存在較大差異，農村社會生產力發展水平也表現出參差不齊的發展趨勢，農民的思想觀念也存在差異。因此，即使一種制度在某些地區實施的效果很好，也不代表它具有普遍性。只有因地制宜地進行農村土地制度的創新，才能充分發揮不同地區土地資源的最大潛能。

3.2充分尊重農民意愿，調動農民的積極性

我國農村土地制度的創新多來自農民，農民具有創新土地制度的獨特優勢。另外，一種土地制度是否合理有效，最終只能通過農民在這種制度下的實踐來得到檢驗。因

此，農村土地制度創新的過程中必須重視農民的作用，尊重農民意愿。在重視農民作用的同時，還要加強對農民的培訓，提高農民的文化素質和技能水平。通過對農民的培訓，使農民能夠了解和掌握土地使用權流轉的基本知識，為土地使用權流轉機制的建立提供條件，保證土地使用權的交易在具體實踐過程中順利進行。

3.3完善法律法規，發揮政府宏觀調控作用

政府對土地流轉的宏觀調控應至少包括以下兩個方面：第一，國家宏觀調控為市場機制的有效運行創造良好外部環境和條件。第二，國家宏觀調控要通過土地政策等宏觀政策來彌補市場機制運行過程中的不足，使土地的流轉規范化。

3.4加強農村配套改革，保障農民利益

政府可以通過產業結構調整、農村金融體制改革，農村社會保障制度建設和農村基層民主制度的建設等方面的配套改革。通過改革為基本制度改革創造好的外部條件， 推動農村土地制度改革的深化。為了確保土地制度改革順利推進，還必須適時推動相關制度的配套改革。比如完善和健全縣鄉行政體制、財政制度，落實嚴格保護耕地的國策。改革戶籍制度、勞動就業制度、健全農村社會保障制度，給農民遷徙自由的權利、平等就業的權利、公平享受社會福利和保障的權利，等等。

【參考文獻】

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