疏解北京非首都功能的戰略思考

趙弘 劉憲杰

疏解北京非首都功能是落實京津冀協同發展國家戰略的重要內容。在這一過程中面臨著一系列復雜的矛盾，需要解決好“搬哪些、往哪搬、誰來搬、怎么搬”等問題，涉及面廣，難度大，是一項系統工程，需要對一些重大問題關鍵問題進行研究。

根據不同類型主體，進行差異化疏解

就疏解對象看，現在社會公認的有四類非首都功能需要疏解：一是不符合首都城市定位的產業，主要包括高消耗、高污染、附加值較低的一般性制造業，以及附加值較高但北京不具優勢的制造業等；二是區域性物流基地、區域性專業市場、數據中心、呼叫中心等部分第三產業；三是部分教育、醫療、培訓機構等社會公共服務功能；四是部分行政性、事業性服務機構，尤其是二環以內的行政輔助服務功能。

這四類疏解對象性質不同，疏解條件和疏解方式也有所不同。第一類、第二類疏解對象是市場化主體，這些主體以盈利為目的，以生存為前提，需要在市場競爭中求得生存發展。他們對疏解的條件要求較高，比如方便快捷的區域交通體系、優質均等的區域公共服務，等等。對于這兩類疏解對象，政府一般發揮引導作用，更多的是創造條件，滿足疏解對象對區域交通、公共服務等的基本需求，通過鼓勵政策和經濟杠桿推動疏解。對于第三類、第四類疏解對象，政府在這些主體的疏解過程中可作為的空間較大，可以更多發揮政府對資源配置的推動作用。

不同類型主體的疏解可以有先后差異。根據國內外城市發展的經驗，行政資源的空間配置，對于優化城市空間格局、引導其他資源在某些空間上的集聚，具有積極推動作用。例如，1991年東京將都政府辦公機構——東京都廳搬遷到東京三個“副都心”之一的新宿區內，在新宿副中心規劃建設了“行政與商務新都心”，從而吸引大量辦公及商業設施在其附近集聚發展，為新宿副中心建設提供了強大動力。我國南方許多城市也通過行政資源的空間再配置形成示范效應，實現了城市空間格局的優化。

因此，疏解非首都功能，可率先推動行政部門中具有較強配置能力的資源由中心城向周邊區縣疏解，形成示范效應，進而帶動其他社會資源的疏解。通過對區縣功能定位、區位條件、空間資源、文化生態資源等方面的分析，可考慮優先推動行政資源由中心城向通州副中心集中疏解，形成示范效應，進而帶動教育、醫療、培訓等其他非首都功能加快向通州疏解和聚集，形成非首都功能疏解的集中承接地。

選擇重點區域集中疏解，力求短期見成效

目前，津冀承接北京城市功能和產業疏解的熱情很高，但是北京城市功能和產業轉移一般會遵循梯度規律，由近及遠，這是很難違反的客觀規律?？紤]到現階段財力有限，市郊鐵路等區域交通體系建設不可能一步到位，全面疏解的條件尚不具備，現階段非首都功能疏解，資源不能過于分散，要“點面結合、以點為主”，聚焦重點。綜合考慮北京現有城市規模、高鐵技術以及周邊城市空間區位、資源條件、城市配套等因素，可以在北京周邊50至90公里范圍內，特別是沿著鐵路干線，選擇基礎較好的3至5個區域集中對接，結合各區域的發展基礎和優勢領域，有選擇、有重點推進不同類型的非首都功能進行集中疏解與對接，打造一批承接北京功能疏解的特色新城、衛星城或稱作“微中心”。

按照承接資源的性質，非首都功能的集中疏解可以分為以下幾種類型。第一類是行政辦公資源，我們認為應該發揮政府的資源配置作用，推動行政資源向通州副中心集中疏解。第二類是科技成果轉化類，發揮首都科技資源的輻射帶動作用，推動科技成果轉化、孵化等科技創新環節在周邊地區集中疏解。比如，依托寶坻區高技術產業與戰略性新興產業發展基礎，著力推動中關村科技創新成果在寶坻產業化落地，打造高科技成果轉化型新城。第三類是專業化市場和產業類，按照承接地的意愿，推動區域性物流基地、區域性專業市場等向周邊地區集中疏解，比如，大紅門服裝批發市場向河北永清、白溝等地的集中對接。第四類是公共服務類，發揮承接地的特色資源優勢，推動北京教育、醫療等公共服務資源進行定點疏解。比如依托涿州醫療健康產業發展基礎，強化首都醫療衛生資源的集中對接，打造健康醫療型衛星城，對每天到北京來就醫的幾十萬外來就醫人員形成“疏散”，減輕北京就醫壓力。

聚焦“兩個短板”建設，積極創造疏解條件

目前，疏解非首都功能、推動京津冀區域合作方面的障礙困難比較多，主要表現為兩個方面的“短板”：一是北京城市空間結構和軌道交通體系的不盡合理，二是京津冀區域公共服務水平落差過大。兩個“短板”共同作用，使得北京城市功能和資源向周邊地區輻射缺少應有的條件。未來要集中力量，加快補足這兩個“短板”，為非首都功能疏解創造條件。

一要強化區域交通體系建設，這是非首都功能向周邊地區疏解的先決條件。國外經驗表明，推動中心城市功能向周邊新城（衛星城）疏解的一個重要條件，就是要建立起與中心城市空間結構、功能布局相適應的軌道交通體系。一般來說，15公里半徑以內的核心區以地鐵為主，15至30公里近郊區以快線鐵路為主，在30至70公里范圍內的遠郊區通勤則以大容量、一站式、便捷、低票價的市郊鐵路或客運專線為主。地鐵、城市快線鐵路由于站點密度大、通勤時間長、成本高等原因，難以滿足中心城市與新城（衛星城）的大容量快速通勤要求，無法代替市郊鐵路，而距離在70公里以上則要以城際鐵路為主。

目前北京軌道交通體系存在兩個不足：一是市域范圍內軌道交通路網密度不足，北京即便全部完成2015年所規劃的660公里軌道交通建設，也僅僅相當于東京軌道交通里程的28%；二是市郊鐵路建設嚴重滯后，目前北京僅有S2線一條市郊鐵路運營線路，運營里程為107公里。倫敦、紐約、東京、巴黎等世界城市的市郊鐵路都非常發達，分別達到3650公里、3000公里、2031公里和1867公里，通過大規模的市郊鐵路網絡，實現了中心城市與周邊衛星城的高效、便捷的聯系。而正是由于沒有強有力的市郊鐵路體系，使得北京中心城對周邊區域的帶動力不強，城市功能和高端資源難以向周邊地區輻射，導致城市功能過于集中，也制約了京津冀的協同發展。未來推動非首都功能向周邊地區疏解，必須加快推進以市郊鐵路為核心的區域交通體系建設，構建大容量、快速化、一站式、低票價的城際鐵路，形成1至1.5小時通勤圈，提升區域交通承載能力，滿足非首都功能疏解的基本要求。如果能夠把北京軌道交通的兩塊“短板”補起來，北京就可以考慮學習東京、倫敦等收取高額停車費和擁堵費的方式，以經濟杠桿調控小汽車的使用，從而大幅度減少小汽車出行，使北京主要體現在交通擁堵上的“城市病”“藥到病除”。

二要推動優質公共服務資源的集中疏解，縮小京津冀公共服務落差。非首都功能疏解，無論是企業還是事業單位，都涉及“人”的疏解，而影響人才疏解的一個很重要的因素就是區域公共服務水平。北京對外來人口有很強的吸引力，對周邊區域形成一定的“虹吸效應”，其中一個重要原因就是區域之間的公共服務水平落差太大。比如，在教育方面，北京和天津的高考一本錄取率是24.33%和24.52%，河北只有9.03%。在醫療資源方面，河北總人口是北京的3倍多，但三級醫院數比北京還少7家，特別是優質醫療資源相對較少。在北京目前的外來就醫人員中，河北籍占25%左右。北京公共服務對人口有很強的吸引力，人才跟隨企業、事業單位等向津冀疏解的意愿較低，使非首都功能疏解面臨障礙。

在公共服務資源不均衡的情況下，北京的人口疏解，必然面臨著戶籍、高考、社會保障等諸多問題。加快推進非首都功能疏解，一定要正視這些深層次矛盾，在公共服務制度創新、區域公共服務一體化、均等化方面下大力氣，逐步縮小區域間的落差。國家應著力解決戶籍制度、高考制度、社會保障制度等方面的瓶頸約束，消除津冀公共服務發展中的隱形壁壘；同時要加大對河北、天津公共服務資源投入的傾斜力度，促進京津冀公共服務的均衡化、一體化發展。北京要進一步加快推進教育、醫療等公共服務資源向津冀地區的疏解，通過名院建分院、名校辦分校等方式，帶動區域公共服務水平整體提升。

完善配套政策，形成疏解合力

一是探索財稅體制改革，增強中心城非首都功能疏解動力，降低疏解地政府通過發展經濟獲取財政收入的壓力。比如，探索在中心城區進行財稅體制改革，根據財政支出規模設定合理、穩定的增長機制，使中心城區能夠將工作重心真正轉向“四個服務”和歷史文化名城保護。如果這種試驗能夠產生好的效果，再擴大試點范圍。這樣可以使政府從多年來既要發展經濟又要做好服務、而發展經濟又難免造成人口資源集聚的“怪圈”中解脫出來，真正減少資源集聚，推動非首都功能疏解。

二是通過改革，建立疏解地與被疏解地利益共享機制。非首都功能向北京周邊地區的疏解，關鍵在于建立跨區域的利益共享、利益協調機制。比如在京津冀三地聯合共建的重大項目、共建園區、共建產業基地、產業轉移等方面，積極探索財稅體制改革創新，實現利益共享，更好地推動北京各類企事業單位在天津和河北跨區域布局。

三是強化非首都功能疏解的資金保障。疏解非首都功能，涉及面廣，工作量大，需要強大的資金保障。為此，要探索建立多渠道資金籌措機制。比如，可以設立京津冀協同發展專項資金，用于區域市郊鐵路、封閉式高速通道等重大基礎設施建設，支持高校、科研機構、醫療機構、知名中小學等首都優質公共服務資源向河北、天津轉移，等等。同時，要積極創新投融資模式，通過PPP、BOT等方式，以及房地產項目與產業項目、基礎設施和公共服務設施建設項目“捆綁”開發等市場化途徑，引導社會資本參與非首都功能疏解和京津冀協同發展。

四是積極爭取國家對非首都功能疏解的支持。北京疏解非首都功能涉及對不同主體的協調，尤其是與中央單位的協調。因此，要積極爭取國家的大力支持，建立國家統籌、京津冀三省市與國家部委協同推進的非首都功能疏解機制，強化對資源的調控力度，保障非首都功能疏解工作順利開展。

五是疏解存量與控制增量并重，鞏固疏解成效。疏解非首都功能要取得好的成效，需要一定的條件，比如區域間統籌協調機制、區域市郊鐵路系統建設等等，這些條件的滿足都需要一個過程。在此期間，要進行嚴格控制，不能形成新的增量集聚。要強化對存量資源疏解后騰退空間的規劃和利用，所騰退的空間資源，要更多地作為公共綠地、公共停車設施、公共服務設施規劃使用。對疏解模式也要進行積極創新，政府要給予一定的資金支持或政策傾斜，避免商業開發主體為平衡資金而在疏解地進行大規模商業開發，導致產生新的人口和資源集聚。

（作者單位：北京市社科院、方迪經濟發展研究院）

責任編輯：譚 丁