全域統籌視角下青島公共服務均等化機制研究

宋炳海，彭孝鋒

(青島城陽區行政學院、青島城陽區委黨校，山東 青島 266109)

一、基本概念及研究的背景意義

全域統籌的概念是從城鄉統籌衍生而來。“統籌城鄉發展”最早是在黨的十六大上提出的。所謂城鄉統籌，是指實現城鄉一體化，創造平等統一的新型城鄉關系，使農村居民、進城務工人員及其家屬與城市居民一樣，享有平等的權利、均等化的公共服務、同質化的生活條件，營造城鄉經濟社會協調發展的氛圍。

全域統籌是指在一個區域內實現生產效率和生活質量的基本一致化，其最終目標是實現全域范圍內的一體化發展，它包含城鄉統籌但不僅僅限于城鄉統籌，既要協調城鄉一體化發展，又要協調區域內各要素之間的一體化發展，實現城市與城市之間、城市與鄉村之間以及區域內各次區域之間的一體化發展。本文所指的青島市全域統籌概念包含區域統籌(區與區之間、市與市之間、區與市之間、城市南部和北部之間等)、城鄉統籌和不同社會群體之間的統籌、海陸之間的統籌等意義上的統籌。在全域統籌意義上的青島公共服務均等化是更高水平、更高層次的均等化。

公共服務均等化是指政府為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。基本公共服務均等化是縮小城鄉差距和貧富差距以及控制地區間不均衡發展的重要途徑。學界從全域統籌視角對公共服務均等化問題的研究成果較少。實踐中，萊蕪市作為山東省統籌城鄉發展改革試點市，率先提出“全域統籌，一體發展”的理念。隨后，南京市也制定發布了 《關于加快推進全域統籌建設城鄉一體化發展的新南京行動綱要》及配套政策。

青島市第十一次黨代會(2012年)確立了“全域統籌、三城聯動、軸帶展開、生態間隔、組團發展”的戰略部署，提出了全域統籌的城市發展理念。青島市全域統籌的一個重要標志就是公共服務均等化，而青島公共服務均等化的實現程度也會影響青島全域統籌目標的實現。全域統籌視角下的公共服務均等化是一種更高水準的公共服務，拓寬了青島城鄉公共服務一體化的內涵，延伸到不同等級區域之間的公共服務一體化、不同群體之間的公共服務均等化、海陸一體的公共服務均等化，符合以人為本、全面協調可持續的科學發展觀要求。全域公共服務均等化目標的實現，不僅能夠提高青島市民享受的公共服務水平和生活質量，提高居民的幸福指數，也有利于促進社會公平正義，創造平等統一的新型城城關系、城鄉關系、鄉鄉關系、海陸關系以及人與人之間的關系，加快和諧青島的建設進程。因此，在全域統籌視角下研究青島市公共服務均等化的實現路徑，具有重要的理論意義和現實意義。

二、青島市公共服務均等化的現狀分析

(一)總體情況及主要做法

近年來，青島市圍繞建立基本完善的覆蓋城鄉的基本公共服務體系的目標任務，主要依靠政府推動，在推進城鄉公共服務均等化、全域統籌發展公共服務方面采取了一系列舉措，取得一定成效，加快了全域公共服務均等化進程。

1.政策驅動。2004年以來，青島市政府連續出臺了以統籌城鄉發展、推進城鄉互動、建設社會主義新農村、增加農民收入、發展現代農業等為主題的一系列文件。通過增加財政投入、單位對口幫扶、實施農村“五化”工程等農村公路、校舍、用水、文化、通信設施以及新型合作醫療、失地農民保險、公共文化服務體系建設等，使農村基本公共服務狀況得到明顯改善。

2.不斷加大財政用于公共服務均等化的支出。從2010年的208.5億元、到2011年的272億元，再增至2012年的327.9億；基本公共服務投入占財政支出比重逐年增，2010年為39.6%、2011年為41.4%、2012年為43%；基本公共服務支出占GDP比重逐年提高，2010年為3.68%，2011年為4.11%，2012年為5.1%。

3.通過財政轉移支付方式，縮小區域之間的公共服務支出差距。近些年來，青島市地方財政轉移支付制度重視對區域財力差異的彌補，轉移支付注重向財力相對薄弱地區的農村傾斜，從促進全域統籌和城鄉一體化發展入手，出臺了《關于支持四方、李滄、平度、萊西突破發展的意見》，加大對這些地區的財稅金融支持力度、加快基礎設施配套建設等方面，推出了22項扶持政策，一定程度上促進了各地區間財力的均等化，推動了上述四個區(市)公共服務發展，在一定程度上提升了全市公共服務均等化水平。2012年，青島市出臺《關于完善區市財政管理體制的通知》，明確收入下放、財力下移的改革原則，擴大一般性轉移支付規模，要求各(市)相應完善鎮(街道辦)、村(社區)的財政體制，從財力上加大對基層公共服務發展的支持，推動了農村地區公共服務發展。

4.優先推進與民生關系最為密切的公共服務領域的全域統籌。率先在山東省內實現城鄉居民養老制度全覆蓋，企業養老保險、城鄉最低生活保障水平和新農合財政補助標準等民生保障指標大幅提高；教育資源全域統籌，義務教育階段學校標準化建設、生均公用經費、教師工資實現 “三統一”，生均公用經費標準居全省首位。增強學前教育的公益性和普惠性，推進校舍安全改造，改善農村中小學辦學條件，加強農村義務教育階段信息化建設，推動城鄉教育均衡發展。在全市千余所中小學啟動了現代化學校建設，到2017年，95%以上的普通中小學將達到青島現代化學校建設標準。計劃建設的青島綜合實驗高中、青島九中、青島十九中、三十九中分別位于城陽區、黃島區、即墨市、城陽區、黃島區；醫療衛生資源全域統籌，大型醫療機構建設從老城區向市區東部和北部延伸，將青島北部醫療中心布局在紅島經濟新區，醫療補助機構從大醫院向基層衛生機構拓展，等等。

5.重視提高流動人口等特殊群體的公共服務水平，縮小人群差距。作為全國首批流動人口公共服務均等化試點城市，青島市積極開展流動人口均享城市公共服務的探索，以計劃生育服務均等化作為切入點，將流動人口公共服務、社會保障納入實有人口范疇，制定實施一系列制度措施，特別是大力推行居住證制度，建立完善流動人口公共服務體系，使流動人口有機會在子女入學、勞動就業、社會保障等方面享受更廣更好的公共服務，提高了流動人口的歸屬感，促進了社會和諧。

(二)存在問題及原因分析

1.均等化程度總體偏低。這可以從外部對比和內部對比兩個角度分析。外部對比，即從青島市與同級別城市的對比看青島市公共服務均等化水平。我們采用綜合分析法，將青島市2012年公共服務均等化有關指標與同等級的廈門、深圳、大連、寧波等四個城市的相關數據進行比較分析。

首先，確定公共服務均等化程度的指標體系。以公共服務均等化指數為核心，構建1個一級指標，即公共服務均等化指數；7個二級指標，分別為教育指數、社會保障指數、醫療衛生指數、交通運輸指數、基礎設施指數、文化指數、科技指數；同時在各個二級指標下還有2-4個單項指標，單項指標共18個。

其次，對各單項指標進行無量綱化處理。確定各二級指標的指數。主要采用加權算術平均法對各單項指標進行合成，以此確定各二級指標的指數。最后確定公共服務均等化指數。主要采用變異系數來反映和衡量某年度不同地區的公共服務均等化程度。根據上述步驟，對樣本城市的公共服務指數進行計算。由表1可見，青島市公共服務均等化指數相對較低，僅高于廈門市，遠遠落后于深圳市。從各二級指標看，青島市教育指數排名相對較高，其他指標都排在倒數第二位。

從內部對比分析看：青島市所轄各行政區域、市區與郊區、城鄉之間、群體之間的公共服務水平也存在較大差距。根據劉文儉等(2014)的一項研究，青島市縣域均衡度、群體均衡度整體偏低。如，在縣域均衡度方面，縣域之間基本公共服務支出差異巨大，市內七區高于五市，嶗山區的人均公共服務支出是全市平均水平的1.5倍左右，是平度的3倍左右。各區市人均公共服務支出等項目的比較參見表2。各區市財政收入和人均公共服務支出有一定的正相關性，公共財政是公共服務均等化的重要保障。

人均公共服務支出和公共服務均等化水平不是完全正相關，如市內四區在研究時間段內人均公共服務支出水平較低，僅為2703元，這是由于市內四區沒有城鄉之分，其公共服務均等化水平顯然高于有城鄉之別的平度、萊西等區域，從側面也反映出財政用于公共服務支出的比重對一個區域公共服務均等化水平具有重要影響。

在公共服務供給規模上，各區市之間也存在較大差別。平度、萊西千人養老床位數分別為3張和14張，萬人擁有公交車數量分別為6.3輛和3.6輛。各縣(市)基本公共服務人均投入差別明顯。膠州人均2971元，平度2213元，膠州是平度的1.34倍。在城鄉均衡度方面，城鄉差異有增大的趨勢。以城鄉教育人均投入為例。2012年市內7區為3121.1元(含原四方區)，而五市(含原膠南市)僅為1387.1元，城鄉差距由2010年的1.18倍擴大至2.25倍。再如社會保障與就業人均投入市內七區與五市之間的差異，由2010年的1.65倍擴大到2012年的2.1倍。2012年環境保護人均支出，青島市區是農村的2倍。各區市公共服務均等化指數比較參見表3。

在群體均衡度差異方面，主要是外來人口和戶籍人口的公共服務差異仍然比較明顯，雖然伴隨著居住證制度、流動人口積分制等一系列制度的實施，流動人口享有的公共服務水平正在穩步提升，但與青島本土居民相比，仍然差異懸殊，流動人口難以和當地居民一樣享受“同城待遇”。特別是外來流動人口在失業保險金、最低生活保障金比例、子女入學、購買保障房等方面差異更加明顯。

表1：各城市公共服務均等化指數

表2：各區市財政能力表

2.行政推動缺乏全局性、系統性、長期性。行政推動是當前和今后一段時期青島市公共服務均等化的主要推進手段。國內外實踐也表明，在公共服務均等化推進的過程中，行政推動的作用是不可忽視的，在特定階段甚至具有關鍵作用。行政推動能否發揮最大效應，關鍵看行政推動是否扎實得力。研究發現，青島推進公共服務均等化的行政手段尚不成熟完備，主要表現在缺乏長遠的系統規劃、完善的行動方案以及確保方案落實的配套措施。如《青島市基本公共服務體系建設行動計劃(2014—2016年)》，雖然時間跨度較大，也不是長期規劃，沒有明確青島公共服務均等化這一系統工程的長期戰略目標、戰略步驟和戰略重點。各區市在公共服務均等化推進過程中，立足于應對上級考核，缺乏主動規劃，或即使有工作計劃也普遍缺乏全局性、系統性、長期性。各區市各自為政，把公共服務均等化等同于各自行政區域內部的均等化，沒有從促進青島全域統籌的角度出發配置公共服務資源，區市之間缺乏溝通協調、聯動推進，導致區域公共服務均等化目標和青島全域公共服務均等化目標的偏離。

表3：青島各區市公共服務均等化指數表

3.針對青島公共服務均等化的科學考核評價體系有待建立完善。基本公共服務均等化績效考評是推動基本公共服務均等化目標實現的重要手段。青島基本公共服務均等化的實施、過程控制和投入管理方面仍處于初始化階段，目前，青島市對各區市的公共服務均等化評價考核體系已經建立，各區市內部的同類考核評價體系還沒有完全建立起來。已有的評價考核體系主要以財政投入、基礎設施、人均公共服務水平等為評價指標，評價標準的科學合理性、制度、技術的完備性還有待提高，評價考核的結果難以真實地反映各區市的公共服務均等化程度，也難以對青島公共服務均等化目標的實現產生明顯的促進效應。

4.公共服務的多元化供給機制尚未建立完善。公共服務的特性決定了政府是其主要供給者，青島市推進公共服務均等化也主要通過行政手段推進，這也是地方政府的重要職能。與此同時，隨著政府職能的轉變和公共服務需求呈現多元化、多層次性，公共服務的市場化、社會化的提供方式也得到快速發展。青島公共服務均等化目標的實現，客觀上需要構筑起行政供給、市場化供給、其他供給方式并存的多元化供給格局，而目前青島市市場化供給的成分還十分薄弱。為此，亟需建立完善相關政策措施，建立公共服務市場化的市場進入機制、社會化提供機制、監督機制和評價機制，鼓勵社會力量廣泛有序參加公共服務均等化建設，形成多元化供給格局，充分調動社會組織等第三方力量參與公共服務均等化的理論研究和實踐，加快青島公共服務均等化進程。

5.公共服務的供求銜接度不高。民眾對公共服務的需求是政府決策的重要依據，需求導向應該成為一個國家、地區或城市在推進公共服務均等化過程中堅持的重要原則。青島在這一過程中，更多地關注了公共服務供給，使得公共服務的供求銜接不夠密切，導致了公共服務的供需結構不合理。一是部分公共服務供不適求。如，醫療衛生公共服務盡管實現了公辦、民辦等多元化供給模式，但從青島居民對醫療衛生服務的民意調查來看，顯然存在供不適求的問題，農民看病難問題、醫療衛生條件差的問題在青島農村依然突出。有些地方則出現了圖書文化資源供給和民眾需求脫節的現象。二是部分公共服務需求出現供給短缺甚至空缺現象。如居民對優質教育資源的需求、城市中心區體育健身設施與服務的需求、醫療衛生信息咨詢服務需求、傳統文化進社區、進家庭的需求等等，居民對上述需求有迫切愿望，但提供主體缺失或供給不足。這些都反映了青島市公共服務的供給導向特征和供求銜接失衡問題。

三、全域統籌視角下青島公共服務均等化的實現路徑

基于以上對青島市公共服務均等化現狀和存在問題的分析，借鑒國內外成功經驗做法，在全域統籌視角下，針對青島公共服務均等化問題提出以下對策建議：

(一)建立完善更加有力的行政推動機制

政府主導型公共服務推進方式強調公共服務的本質屬性和政府的基本倫理責任。青島公共服務均等化目標的實現，政府應當擔負主要有效供給者的角色。為此，需建立更加堅強有力的行政推動機制。

1.成立跨區市的統一協調機構。目前青島市在推進公共服務均等化過程中出現的分散投資、各自為政的問題，通過設立跨區、市的統一協調機構，可以部分得到解決。實現公共服務均等化目標，應從加強地方之間的合作與協調等方面入手。加強青島所屬的各區市之間的合作與協調，需要建立一個跨區域的協調機構來保證。該機構主要負責全市公共服務均等化推進的重大事項決策、督促、協調和重大項目統籌，研究部署全市統一的公共服務平臺建設、公共服務資源整合、在全域統籌視角下的公共服務均等化科學規劃和推進方案等重大問題，科學有效地引導全市公共服務資源的合理配置，促進公共服務在區域、層次和群體之間實現均等化。

2.修改完善現有公共政策，提高政策運行效率和運行效果。以科學發展觀為指導，按照“科學民主、合法合理”的準則進一步改革公共財政體制，著眼于公共服務均等化目標的實現，制定實施合理的公共財政扶持政策、財政轉移支付制度。特別是作為財政均等化重要手段的財政轉移制服制度，是實現公共服務均等化的重要支撐，應進一步完善，使之更加符合推進全域公共服務均等化的要求。如，美國為實現公共服務均等化目標，實施縱向轉移支付方式，有效地提高了各個州政府的財政收入，為其實現公共服務均等化提供了充足的財政保障。青島應學習借鑒國外先進經驗，科學運用好財政轉移支付這一重要工具，設計好財政橫向轉移支付等制度，促進青島市區公共服務支出向農村五市轉移，向弱勢人群轉移，向公共服務水平低的區域轉移，縮小公共服務的區域差異、城鄉差異、海陸差異、人群差異，加快公共服務均等化進程。

3.進一步加強政府能力建設。在全域統籌視角下推進公共服務均等化，政府能力建設十分關鍵。一方面，加快政府職能轉變和服務能力建設，把更多的精力轉移到提供公共服務上來。另一方面，樹立治理理念，特別是跨區域治理，協調不同行政區域同步推進青島市公共服務均等化。同時，加強統籌能力建設，將公共服務均等化和城市化、戶籍制度改革、產業結構調整、城市空間布局調整、海陸一體化戰略等有機結合起來，形成聯動，更好地推進公共服務均等化。

(二)建立完善推進青島公共服務均等化的科學考核評價機制

1.對現行的青島公共服務評價體系和績效考評方案進行專家評估。對基本公共服務指標體系適時作出技術上的調整，合理調整、增減相關指標，淘汰一些過時的指標，增強符合藍色經濟、現代服務業等發展要求的具有青島特色的指標，并相應調整考核的標準數值，對原有考評指標體系的指標重新進行權重分配，對評價方法進行優化，提高績效考評體系的科學性、適應性和可操作性，使公共服務標準化管理更具可操作性和科學性。

2.把公共服務均等化納入青島科學考核目標體系。賦予較高權重的分值，將入學率、社會保障覆蓋率、人均公共綠地面積、農村合作醫療覆蓋率、刑事案件發案數、重大事故發生率及城鄉居民滿意度、幸福感等指標納入以公共服務均等化為內容的政府績效考核體系。同時，建立實施基本公共服務效果反饋制度，加強對各區市公共服務決策活動的監督，引導、激勵各區市加大公共服務均等化推進力度，加大基本公共服務政策的執行力度，確保政策效應最大化。

3.加強對公共服務社會化的監督。在運用市場機制推進青島公共服務均等化過程中，為減少市場機制的缺陷，政府要承擔以下管理責任：充分發揮宏觀調控的職能，建立有效的監督管理行政體制。制定行業服務規劃政策、服務標準、質量要求和收費標準，建立公共服務資格認證和登記制度，強化政府的監督管理責任。確立公共服務市民待遇制度，使公共服務平等地惠及所有在青島工作生活的居民，特別是弱勢群體。政府要接受社會公眾的投訴，對違規機構做出相應處理，以保護公民權益，維護社會公正。對公共服務供給缺位問題，政府應通過授權、制定優惠政策、提供政府資助等方式吸引和鼓勵社會力量投入到政府公共服務能力的不足領域，并根據情況變化不斷調整政府資助對象和數額。

(三)建立完善推進青島公共服務均等化的多元化供給機制

市場力量、公眾和社會組織是公共服務產品供給機制中不可缺少的主體，具有效率高和形式靈活的優勢，能夠適應數量龐大和多樣化的公共服務需求。青島應在發揮好政府主導作用的同時，積極探索以市場機制推進基本公共服務的有效模式和路徑。通過招標采購、合約出租、特許經營、政府參股等形式，將原由政府承擔的部分公共職能交由市場主體行使。進一步開放經營性公共服務市場，消除社會資本進入障礙，營造有利于各類投資主體公平、有序競爭的市場環境，緩解基本公共服務供給短缺的狀況。

深化政府購買社會服務改革，積極探索擴大政府購買公共服務的范圍和新形式，通過稅費減免、財政轉移支付等多種形式，鼓勵和引導民間組織廣泛參與基本公共服務，盡快把某些公益性、服務性、社會性的公共服務職能轉交給具備一定條件的非營利性社會組織，健全多元化的公共服務供給機制。

以公益性為目標推進事業單位改革。把事業單位改革作為建設公共服務型政府的重要組成部分。以建立統一完善的公共服務體系作為事業單位的改革目標，把事業單位改革與政府轉型的實際進程有機地結合起來，統籌行政體制改革與事業單位改革，為公共服務均等化創造良好的行政環境。

(四)建立完善通暢的居民對公共服務需求的利益訴求機制

政府公共服務的目標，一方面是為了構建服務型政府，強化政府的服務職能，實現公共價值最大化，另一方面還要實現基于人的需求的均等化。青島公共服務均等化的目標設計也要同時滿足這兩方面訴求。一方面，從民生的角度，不斷提高公共服務供給總量、擴大覆蓋領域；另一方面要不斷縮小公共服務的城鄉差距、區域差距、人群差距、海陸差距。要建立、拓寬民眾對公共服務需求的表達機制、參與機制，特別是重點關注公共服務水平相對較低的區市、行業領域或社會群體的公共服務需求。通過民生熱線、電話訪談、調查問卷等多種形式，切實摸清居民對公共服務的真實需求和迫切需求。要根據人口異質對公共服務需求的差異化，構建網絡化結構的公共服務利益表達機制，弄清公眾集體偏好，政府據此進行公共服務供給，解決供不適求的問題，增加公共服務有效供給。

(五)建立完善推進青島公共服務均等化的多渠道保障機制

1.構建合理的公共服務資源分配結構和社會體系。加大公共服務資源向社會發展薄弱環節和關鍵環節傾斜的力度。以改善民生、滿足人民需求為最基本的資源配置原則，進一步理順服務資源配置管理體系，有效整合公共服務資源，提高利用效率。

2.深化財政體制改革，進一步構建財權與事權相匹配的財政運行機制。深化青島財政體制改革，對市本級和區市級政府的事權財權進行合理劃分，擴大經濟實力相對薄弱區市和公共服務均等化落后區域的財力，形成“服務民生”的地方稅收體系，改變地方政府財政支出結構偏向于經濟建設的現狀。調整青島市本級與區(市)財政收入增量分配比例，進一步向區(市)傾斜，將更多的新增財力留在區(市)，并通過制定實施激勵政策，把更多的公共服務資源聚集到公共服務水平較低的區域、領域和群體，進一步促進青島公共服務均等化。同時，擴大一般性轉移支付規模，增強區市的財力自主支配權，提高區市財政的保障能力，并建立科學的分級保障機制，理順市本級與區市的支出責任，調動區市自主發展公共服務的積極性。

3.進一步完善公共服務轉移支付制度。建立“專項轉移支付”制度，將一般轉移支付的具體用途，優先鎖定在公共服務領域。專項轉移支付項目的選定，要依據公共服務均等化評估指標，有針對性地將專項資金用到公共財力弱的區域、公共財政投入低的公共服務領域和公共服務水平低的層次和群體。同時，應對專項資金的使用過程和績效結果進行全面跟蹤，確保轉移支付資金在促進公共服務均等化中真正發揮最大效應。

參考資料：

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