地方政府生態(tài)治理之路徑探討

孫非亞 馮莉

摘 要：面對(duì)生態(tài)環(huán)境的日益惡化，人們?cè)絹?lái)越多關(guān)注政府的生態(tài)治理，而我國(guó)的行政體制結(jié)構(gòu)決定了地方政府在生態(tài)治理中的重要作用。該文立足遼寧實(shí)際，介紹了目前遼寧生態(tài)治理現(xiàn)狀，分析了遼寧生態(tài)治理過(guò)程中存在的問(wèn)題，因地制宜，探索符合遼寧實(shí)際的生態(tài)治理有效路徑。

關(guān)鍵詞：地方政府 生態(tài)治理 路徑 遼寧

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2015）08（c）-0141-02

黨的“十八大”報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)放在“五位一體”總體布局中的突出位置，這標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入到了實(shí)質(zhì)性階段。毫無(wú)疑問(wèn)，對(duì)政府的生態(tài)治理提出了更高的要求。然而，由于我國(guó)的行政體制特點(diǎn)，使得地方各級(jí)政府既是中央生態(tài)政策的執(zhí)行者及貫徹者，也是獨(dú)立兼自利的治理地方環(huán)境事務(wù)的主體，具有主觀能動(dòng)性，是生態(tài)治理的重要環(huán)節(jié)，因此，這就需要優(yōu)化地方政府生態(tài)治理路徑。近年來(lái)，遼寧省制定了一系列的有效措施，初步走出一條適合省情的生態(tài)治理之路。然而，遼寧作為一個(gè)重工業(yè)基地，其GDP的增長(zhǎng)與能源的需求息息相關(guān)，發(fā)展與生態(tài)相互制約的矛盾日益突出。所以，遼寧有必要進(jìn)一步提升其地方政府生態(tài)治理的路徑。

1 地方政府生態(tài)治理之目標(biāo)

1.1 法治型政府

建設(shè)法治政府是現(xiàn)代法治國(guó)家的基本要求，政府行使行政權(quán)力，管理公共事務(wù)，必須有法律授權(quán)，并遵守法律的規(guī)定。“法無(wú)授權(quán)即禁止”的法律保留原則要求政府在進(jìn)行生態(tài)治理過(guò)程中的權(quán)利來(lái)源合法，職責(zé)、權(quán)力與行為法定。同時(shí)，政府的權(quán)力要受到一定的限制和制衡，依照法定的權(quán)限和程序來(lái)進(jìn)行生態(tài)治理。

1.2 服務(wù)型政府

建設(shè)服務(wù)型政府是“十七大”以來(lái)的行政改革目標(biāo)，這也是由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。這就要求政府改進(jìn)管理手段和行為方式，提高公共服務(wù)質(zhì)量。“環(huán)境公共信托理論”認(rèn)為，水、空氣、野生動(dòng)植物、陽(yáng)光等為全體公民共有，公民委托政府管理環(huán)境共有財(cái)產(chǎn)，未經(jīng)委托人許可，政府不得濫用委托權(quán)。因此，生態(tài)治理是政府基本公共服務(wù)職能之一。

1.3 生態(tài)型政府

生態(tài)危機(jī)是21世紀(jì)人類(lèi)生存和發(fā)展面臨的重大威脅，也成為制約我國(guó)和諧社會(huì)構(gòu)建的一大瓶頸。因此，將生態(tài)治理納入政府職能的核心范疇已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。生態(tài)型政府要求加快生態(tài)法制的建設(shè)進(jìn)程，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，解決好現(xiàn)實(shí)利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、地方利益與全局利益的矛盾，推進(jìn)人與自然、人與社會(huì)的和諧共處。

2 遼寧省生態(tài)治理現(xiàn)狀

2.1 遼寧省生態(tài)治理相關(guān)法律規(guī)定初見(jiàn)規(guī)模

最近幾年，為進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，遼寧省出臺(tái)了《遼寧省實(shí)施綠色信貸促污染減排的意見(jiàn)》等政策；制定了一系列政策、法規(guī)，如：《遼寧省水土保持條例》《遼寧省海洋環(huán)境保護(hù)辦法》《遼寧省濕地保護(hù)條例》《遼寧省跨行政區(qū)域河流出市斷面水質(zhì)目標(biāo)考核暫行辦法》《遼寧省大伙房水庫(kù)輸水工程保護(hù)條例》《遼寧省防沙治沙條例》等；對(duì)各類(lèi)資源、主體功能區(qū)、流域等實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策；制定了《關(guān)于建立健全環(huán)保體制機(jī)制的意見(jiàn)》等；在全省、市、縣推廣應(yīng)用“四位一體”節(jié)能模式，即績(jī)效考評(píng)、能效準(zhǔn)入、監(jiān)察督導(dǎo)、激勵(lì)約束為核心的，實(shí)行問(wèn)責(zé)制。出臺(tái)的這些制度，保障了遼寧的生態(tài)文明建設(shè)的順利進(jìn)行。

2.2 遼寧省生態(tài)治理取得了階段性提升

目前遼寧省的節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得了初步成果，實(shí)施了青山工程、藍(lán)天工程和碧水工程，干流區(qū)域退耕還河，施行170萬(wàn)畝生態(tài)封山育林，80%以上河灘被地植被覆蓋。青山工程施行八項(xiàng)整治措施，恢復(fù)570萬(wàn)畝生態(tài)植被。藍(lán)天工程進(jìn)行熱電聯(lián)產(chǎn)，拆除燃煤鍋爐503臺(tái)，全省93%達(dá)到集中供熱率。創(chuàng)新凌河流域、遼河流域管理體制，增加投入資金，摘掉了遼河流域重度污染帽子，帶來(lái)了歷史性變化；大規(guī)模的開(kāi)展綠化工程，濱海大道兩側(cè)形成1400 km長(zhǎng)的景觀綠化帶；建設(shè)遼西北邊界近1000 km長(zhǎng)的防護(hù)林體系；660萬(wàn)畝荒山綠化工程正在朝陽(yáng)、阜新、鐵嶺推進(jìn)。

2.3 遼寧省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得突破進(jìn)展

遼寧省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境教育總體發(fā)展?fàn)顩r較好。大伙房水庫(kù)輸水工程全線貫通，并已經(jīng)成功輸水，全省已形成了初步的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，一批能源項(xiàng)目，如紅沿河核電站等，順利實(shí)施。科教等環(huán)境教育普及率達(dá)到了95%，進(jìn)一步拓寬了公眾參與渠道，提高了參與公眾環(huán)境保護(hù)的意識(shí)和環(huán)境維權(quán)意識(shí)。

3 遼寧省生態(tài)治理過(guò)程中存在的問(wèn)題

3.1 民眾的生態(tài)意識(shí)和觀念有待加強(qiáng)

雖然近年來(lái)遼寧人的生態(tài)意識(shí)整體上有所提高，但是一些傳統(tǒng)觀念和消費(fèi)習(xí)慣依然根深蒂固，比如：講排場(chǎng)、愛(ài)面子，這使得大眾普遍缺乏意識(shí)去保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源。同時(shí)，由于缺乏健全的社會(huì)誠(chéng)信體系，企業(yè)的失信行為（如不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施，違法偷排、超標(biāo)排污、私設(shè)暗管等）未能受到相應(yīng)的懲戒和輿論的譴責(zé)。對(duì)于友好型企業(yè)為環(huán)境保護(hù)做出的貢獻(xiàn)、社會(huì)單位和個(gè)體的主動(dòng)監(jiān)督舉報(bào)不良環(huán)境行為，沒(méi)有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制和獎(jiǎng)勵(lì)政策，這必然會(huì)在一定程度上挫傷和損害社會(huì)各界的環(huán)境保護(hù)熱情。由此，喚醒生態(tài)意識(shí)、建立環(huán)境道德觀念，將是今后一段時(shí)期遼寧省生態(tài)治理的重要任務(wù)。

3.2 生態(tài)治理相關(guān)法律體系不完善、執(zhí)法不到位

目前，就現(xiàn)有的生態(tài)保護(hù)法律制度而言，遼寧省的還缺少相關(guān)法規(guī)對(duì)生態(tài)治理進(jìn)行約束，如環(huán)境公益訴訟的法規(guī)，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法規(guī)等。

現(xiàn)行的環(huán)境法缺乏實(shí)操性，原則性的規(guī)定較多，導(dǎo)致地方政府在環(huán)境執(zhí)法中處于被動(dòng)的地位。同時(shí)，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部出于自身政績(jī)或者局部利益的需要，奉行“地方保護(hù)主義”，對(duì)法律及中央政策的執(zhí)行不力，環(huán)境執(zhí)法尚未形成科學(xué)的、長(zhǎng)效的機(jī)制。

3.3 生態(tài)治理的資金投入不足，財(cái)政支持體系不完整

雖然近年來(lái)遼寧省加大對(duì)環(huán)境保護(hù)、治理方面的財(cái)政投入，但與一些生態(tài)治理效果良好的環(huán)保大省比較仍有很大的差距。傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核是以GDP為核心內(nèi)容，導(dǎo)致一些領(lǐng)導(dǎo)過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視環(huán)境保護(hù)，這就給政府生態(tài)治理帶來(lái)了不利的影響。目前為止，遼寧省沒(méi)有為生態(tài)治理獨(dú)立設(shè)立的資金。投入生態(tài)產(chǎn)業(yè)的資金主要集中在高新技術(shù)研發(fā)的項(xiàng)目上和技術(shù)改造，對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的銷(xiāo)售、宣傳、介紹、推廣等方面政府的直接財(cái)政投資幾乎微乎其微。此外，采用單一的稅收優(yōu)惠的稅收措施，無(wú)法區(qū)別對(duì)待目前節(jié)能減排政策需求和生態(tài)文明建設(shè)的政策保障。

3.4 政府生態(tài)治理的合作理念有待完善

當(dāng)代環(huán)境問(wèn)題的特殊性決定了生態(tài)治理是異常復(fù)雜的命題，且影響范圍大，解決難度高，各級(jí)政府、企業(yè)、個(gè)人都難以獨(dú)立完成，亟需開(kāi)展廣泛、深入的合作。遼寧省政府當(dāng)前參與生態(tài)治理基本依靠控制計(jì)劃、節(jié)能目標(biāo)、行政命令、責(zé)任書(shū)等推進(jìn)。一般來(lái)說(shuō)，地方政府只能被動(dòng)合作，接受節(jié)能減排責(zé)任，遵守行政命令。由于這種合作理念的存在，地方政府缺乏主觀能動(dòng)性，為實(shí)現(xiàn)各自的強(qiáng)制性指標(biāo)單兵作戰(zhàn)，忽略收效較慢的市場(chǎng)培育、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等手段，以“控制”、“限禁”等短期見(jiàn)效手段為核心。

4 遼寧省生態(tài)治理之有效路徑選擇

進(jìn)行有效地生態(tài)治理，建設(shè)生態(tài)文明，關(guān)乎遼寧省未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。要從遼寧省的省情出發(fā)，因地制宜，探索遼寧生態(tài)治理的有效路徑。

4.1 建立完善的生態(tài)治理公眾參與機(jī)制

公眾參與，擴(kuò)大了政策資源的汲取范圍，使公共決策能夠能更好地協(xié)調(diào)社會(huì)各種利益關(guān)系，反映多數(shù)人的意志。同時(shí)，政府在作出決策時(shí)，認(rèn)真權(quán)衡，尊重不同利益訴求，促進(jìn)公共政策的合理合法性。

（1）加強(qiáng)宣傳教育，喚醒生態(tài)意識(shí)、建立環(huán)境道德觀念。要深入實(shí)施環(huán)境宣傳教育全民計(jì)劃，提高公民的環(huán)境道德、綠色消費(fèi)觀和生態(tài)文明理念。采用各種有效的宣傳方式，如報(bào)刊雜志、電視、網(wǎng)絡(luò)等傳媒載體普及環(huán)保法的重要內(nèi)容，或以社區(qū)為單位開(kāi)展環(huán)境保護(hù)的文化活動(dòng)，努力使環(huán)境道德理念和生態(tài)文明意識(shí)根植社會(huì)、深入人心。

（2）信息公開(kāi)，保障公民的環(huán)境知情權(quán)。公民參與政府環(huán)境決策的前提是要充分了解相關(guān)的環(huán)境信息，即做到“信息對(duì)稱(chēng)”，一個(gè)城市的環(huán)境狀況與每個(gè)公民息息相關(guān)，因此，要充分尊重每個(gè)公民的環(huán)境知情權(quán)，政府有關(guān)部門(mén)、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體有義務(wù)及時(shí)公布相應(yīng)的環(huán)境信息。如：北京市從2013年起向市民公開(kāi)水質(zhì)信息起到了很好的示范作用。

（3）積極培育民間環(huán)保社團(tuán)組織。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的作用及權(quán)力的行使是有限的，“小政府”與“大社會(huì)”在理論和實(shí)踐上都成為政府職能的必然取舍，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域也理應(yīng)如此。這些非政府組織成為保護(hù)生態(tài)環(huán)境不可或缺的社會(huì)力量，這些民間環(huán)境保護(hù)力量的不斷涌現(xiàn)，有利于環(huán)保理念在全社會(huì)的普及。遼寧是全國(guó)比較早的成立環(huán)保組織的省份，遼寧盤(pán)錦市黑嘴鷗保護(hù)協(xié)會(huì)1991年注冊(cè)成立。當(dāng)然，為了更好地發(fā)揮環(huán)保社團(tuán)組織的作用，首先，要從法律的層面保障其“獨(dú)立性”；其次，要完善各類(lèi)非政府組織的管理和監(jiān)督，加強(qiáng)非政府組織的內(nèi)部組織管理的科學(xué)化；最后，國(guó)家要通過(guò)財(cái)政稅收等機(jī)制對(duì)非政府組織給予資金和政策上的支持，為其順利參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)創(chuàng)造良好的條件。

4.2 構(gòu)建完善的生態(tài)治理法律法規(guī)體系

（1）政府健全生態(tài)治理的相關(guān)法規(guī)法律。加強(qiáng)建設(shè)生態(tài)文明，必須以健全的法律法規(guī)為支撐。從中央層面來(lái)講，要制定有關(guān)遺傳資源、生態(tài)保護(hù)、土壤污染、生物安全等方面的法律，制定生態(tài)脆弱區(qū)評(píng)估、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)、礦山生態(tài)恢復(fù)、生態(tài)旅游管理、自然保護(hù)區(qū)管理評(píng)估等標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)。地方政府要在法律的原則下根據(jù)本地實(shí)際制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，使其更具有實(shí)際操作性。遼寧應(yīng)當(dāng)以發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，進(jìn)行生態(tài)治理的促進(jìn)型立法，實(shí)現(xiàn)層級(jí)地方立法。因?yàn)椤霸瓌t上，在實(shí)踐中，包括地方、社區(qū)層面和大城市，比中央政府經(jīng)常能動(dòng)員得更加有效、更加迅速。”

（2）建設(shè)生態(tài)治理執(zhí)法體系。建設(shè)生態(tài)文明不僅需要完善的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，還需要執(zhí)行的切實(shí)有力。我國(guó)目前環(huán)保隊(duì)伍的執(zhí)法素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)有待于提高，加強(qiáng)執(zhí)法工作的管理和監(jiān)督，并加大對(duì)企業(yè)或單位的環(huán)境監(jiān)管力度。政府各部門(mén)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，使得環(huán)保執(zhí)法有完善的機(jī)制，規(guī)范其環(huán)境執(zhí)法行為。

（3）完善生態(tài)治理的司法制度。由于環(huán)境糾紛的復(fù)雜性，案件事實(shí)往往不是一個(gè)部門(mén)法所能涵蓋，故環(huán)境糾紛案件需要專(zhuān)門(mén)的法院或法庭來(lái)審理。在實(shí)踐中，貴州、南京等地設(shè)立了環(huán)境法庭，積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，遼寧可以引入環(huán)境法庭，同時(shí)，嘗試性建立專(zhuān)家參與制度，吸收社會(huì)各界的專(zhuān)家學(xué)者擔(dān)任陪審員，確保審判的專(zhuān)業(yè)性和公正性。

4.3 建立健全生態(tài)治理的支持保障體系

（1）加大財(cái)力的保障力度。首先，地方政府應(yīng)該通過(guò)設(shè)立低息貸款、專(zhuān)項(xiàng)資金、政策“綠色通道”、減免稅收等措施，對(duì)環(huán)境友好型的科技成果產(chǎn)業(yè)化加大投入資金，提供良好的發(fā)展空間給環(huán)境友好型科技產(chǎn)業(yè)。此外，還應(yīng)采取政府價(jià)格補(bǔ)貼、綠色信貸、財(cái)政補(bǔ)貼等措施，大力支持環(huán)境友好型企業(yè)的技術(shù)改造。其次，通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策加快科技創(chuàng)新，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與發(fā)展。最后，要加大生態(tài)治理的資金投入，鼓勵(lì)企業(yè)的參與。當(dāng)然，在資金使用過(guò)程中，政府要加強(qiáng)監(jiān)管力度，杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（2）完善補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境機(jī)制。目前，遼寧已經(jīng)樹(shù)立“生態(tài)補(bǔ)償、資源有價(jià)”的觀念，積極建設(shè)補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境機(jī)制。但是遼寧對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、范圍等的規(guī)定還不健全，因此，需要繼續(xù)健全生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償機(jī)制。

首先，要完善補(bǔ)償生態(tài)機(jī)制的財(cái)政政策體系，建立多渠道的融資機(jī)制。積極鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域。因此，要建立和完善多元化、多樣化補(bǔ)償制度。

其次，要進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管體制。進(jìn)一步提高環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管的透明度，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)范化；建設(shè)補(bǔ)償環(huán)境生態(tài)監(jiān)管全覆蓋責(zé)任體系，細(xì)化明確補(bǔ)償環(huán)境生態(tài)監(jiān)管責(zé)任等。

4.4 完善的政府生態(tài)治理責(zé)任制度

（1）設(shè)置合理的生態(tài)治理政績(jī)考核機(jī)制。遼寧省在落實(shí)“十八大”精神基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境保護(hù)一直是考核領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的一項(xiàng)指標(biāo)，但是由于考核機(jī)制不健全，使生態(tài)環(huán)境考核流于形式，所以應(yīng)健全考核生態(tài)治理政績(jī)的機(jī)制。

第一，要有章可循，把考核生態(tài)治理政績(jī)制度化。生態(tài)文明建設(shè)實(shí)行“一票否決”制，以綠色GDP為官員績(jī)效合法性考核指標(biāo)，“生態(tài)政績(jī)”作為干部獎(jiǎng)懲任免指標(biāo)。

第二，充分發(fā)揮公眾參與的積極性，實(shí)行多元化考核。考核領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)，既要重視政府的考核，又要重視考核公眾滿(mǎn)意度，充分調(diào)動(dòng)公眾的積極性對(duì)政府生態(tài)治理進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（2）建立有效的政府生態(tài)治理問(wèn)責(zé)機(jī)制及法律責(zé)任追究制度。即要將生態(tài)文明建設(shè)納入考核黨政領(lǐng)導(dǎo)，要對(duì)環(huán)保目標(biāo)實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。

其一，生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)與考核黨政領(lǐng)導(dǎo)掛鉤，做到生態(tài)文明建設(shè)政策的合理性、執(zhí)行監(jiān)督正當(dāng)性、接受問(wèn)責(zé)合法性。

其二，要嚴(yán)格追究造成嚴(yán)重事故的責(zé)任人的法律責(zé)任，包括地方行政官員，特別是刑事責(zé)任。雖然我國(guó)修改刑法時(shí)增加了破壞環(huán)境資源保護(hù)罪的規(guī)定，但真正追究環(huán)境破壞者的刑事責(zé)任甚少，這就需要切實(shí)落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度。

其三，確立損害生態(tài)環(huán)境責(zé)任倒查機(jī)制、離任領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)審計(jì)制度。對(duì)嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境者，實(shí)行“生態(tài)責(zé)任終身追究”。

4.5 借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，注重地方政府生態(tài)治理

在生態(tài)治理方面發(fā)達(dá)國(guó)家都具有較強(qiáng)的統(tǒng)一監(jiān)管和綜合決策的能力。有很健全的各部門(mén)相互協(xié)調(diào)的機(jī)制和程序，有明確的法律依據(jù)限定其負(fù)責(zé)環(huán)境與資源保護(hù)的政府部門(mén)的職權(quán)。此外，各國(guó)還準(zhǔn)備將環(huán)境因素納入國(guó)家發(fā)展政策。這些國(guó)際經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。同時(shí)，通過(guò)各國(guó)之間的合作，不但可以引進(jìn)國(guó)外資金，還可引進(jìn)國(guó)外的先進(jìn)治污技術(shù)、環(huán)保理念，提供技術(shù)支持給我國(guó)的環(huán)保事業(yè)。

在國(guó)內(nèi)層面，在區(qū)域一體的趨勢(shì)下，地方政府應(yīng)加強(qiáng)與中央政府、地方政府之間的合作，通過(guò)立法完善制度、統(tǒng)一認(rèn)知、協(xié)調(diào)利益，使得地方政府生態(tài)治理的合作能力得以提升，以消解目前的困境。

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