生態文明建設下的我國國家公園建設研究

張俊

摘 要：該文介紹了國內外國家公園的發展狀況，總結了國家公園建設中存在的問題，并提出了對策建議。

關鍵詞：國家公園；發展狀況；管理模式；建議

中圖分類號 F592.49 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）19-95-03

The Research of Chinese National Parks Construction under Ecological Civilization Construction

Zhang Jun

（Forest Inventory and Planning Institute of Shanxi Province，Taiyuan 030012，China）

Abstract：This paper introduces the development of the national park，and the problems of national park of china are put forward. Finally，this study also offered some suggestions.

Key words：National park；Developments；Management model；Suggestions

2013年，黨的十八屆三中全會指出要加快生態文明制度建設，建立國家公園體制。我國國家公園建設起步較晚，缺乏相關國家公園管理體系。通過借鑒世界各國經驗，建立我國的國家公園管理體系，將有助于我國生態文明的建設。

1 國外國家公園內涵及發展狀況

1.1 國家公園的起源及內涵 國家公園的概念來自喬治·卡特琳。卡特琳對因美國西部開發而影響印第安文化、野生動植物等受到的沖擊感到擔憂而提倡政府應建立一個國家公園，保證公園所有資源都處于原始、自然的狀態，以保護珍稀、獨特的生態環境[1]。

1969年，國際保護自然及自然資源聯盟（IUCN）對國家公園進行了定義，國家公園是一片比較廣大的區域：它有一個或多個生態系統，沒有或很少受到人類占據及開發的影響，這里的物種具有科學的、教育的或游憩的特定作用，或者這里存在著具有高度美學價值的自然景觀；在這里，國家最高管理機構一旦有可能，就采取措施，在整個范圍內阻止或取締人類的占據和開發并切實尊重這里的生態、地貌或美學實體，以此證明國家公園的設立；到此觀光須以游憩、教育及文化陶冶為目的，并得到批準[2]。

1.2 國家公園的發展狀況 美國國會1872年正式批準設立黃石國家公園，這是世界第一個國家公園[3-4]。隨后美國建立了麥基諾國家公園，澳大利亞1879年建立皇家國家公園，加拿大1885年建立落基山國家公園，新西蘭1887年建立湯加里羅國家公園，美國1890年建立美洲杉國家公園。瑞典、剛果、南非、日本等國也先后建立了國家公園。至今，全世界已有120多個國家和地區建立了9 000多處國家公園，并形成了較為完善的管理運行模式[5]。

2 國外國家公園管理體系模式

世界各國國家公園的管理體系各有不同，主要歸納為中央集權型、地方自治型、綜合管理型。中央集權型主要以美國、挪威、泰國等國為代表；地方自治型主要以德國、澳大利亞等國為代表；綜合管理型主要以加拿大、芬蘭、日本等國為代表。

2.1 中央集權型管理體系

2.1.1 美國 美國共有59座國家公園，由內政部下轄的美國國家公園管理局負責管理。國家公園必須由美國國會通過相關法案頒布。1916年《美國國家公園管理法》頒布，成立美國國家公園管理局，約21 000多名管理局雇員分管全美的401個管理單位，其中50多名雇員被直接派遣至國家公園參與管理[6-7]。實行國家、地區、公園三級垂直管理體系。國家公園管理局負責國家公園的管理、監督、政策制定等。下設7個地區局分別管理不同地區的國家公園。美國為了更好的管理國家公園，相繼頒布了《黃石公園法》、《組織法》、《歷史紀念地保護法》、《野生動植物保護法》、《特許經營法》、《公園志愿者法》等[8]。

2.1.2 挪威 挪威1972年設立了環境保護部，專門負責生態環境管理。下設自然管理理事會，負責國家公園管理工作，任命國家公園的管理人員，負責法規的實施。通過建立嚴格的法律對國家公園進行管理，禁止對環境有明顯破壞的建設行為存在，如不能有采礦、采石、建設水電站等。到目前為止，挪威已建立了18個國家公園[2]。

2.2 地方自治型管理體系

2.2.1 德國 德國1970年設立了貝葉瑞淇·沃德國家公園，至今共建立了15個國家公園[9]。國家公園主要位于德國北部地區，面積超過德國總面積的2%。石勒蘇益格-荷爾斯泰因州北海淺灘國家公園為全國最大的國家公園，共4 415km2；雅斯明特國家公園最小，只有30km2 [10]。根據憲法規定，聯邦政府和各州政府的工作分工明確，自然環境保護工作由聯邦政府同州政府共同管理，聯邦政府負責相關法律的制定，州政府負責自然環境保護的具體工作。

2.2.2 澳大利亞 澳大利亞共有576處國家公園。澳大利亞政府對各州土地無直接管理權，根據澳大利亞憲法的規定，各州政府有權建立和管理本區域內的國家公園。澳大利亞政府和各州都頒布了國家公園方面的法律，作為執法依據，各管理部門有法可依。如《環境保護法》、《國家公園和野生動植物保護法案》、《環境保護和生物多樣性保護法》等，建立了比較完善的環境保護管理法律體系，有利于環境的健康發展[11]。

2.3 綜合管理型

2.3.1 加拿大 加拿大共有44個國家公園，班夫國家公園是加拿大第一個國家公園，于1885年建立。加拿大1911年建立公園管理局，是世界上最早的國家公園管理機構。1930年國會通過《加拿大國家公園法》，班夫國家公園由加拿大公園管理局負責管理。規定國家公園是加拿大人接受教育、進行娛樂的地方，要得到保護和利用。1988年修訂后的《國家公園法》將生態環境的保護放在第一優先級的位置。同時要求每一座公園在公眾的參與下，制定管理計劃[12]。

2.3.2 芬蘭 芬蘭共有37個國家公園，主要目的是為戶外休閑提供場地[13]。制定相關法律法規，確保戶外休閑活動不會妨礙自然保護。國家公園管理由森林與公園管理局統一管理，依據《芬蘭林業與公園管理局法》，管理局的職責是通過可持續的管理措施，保護、利用自然資源。

3 我國國家公園建設情況

3.1 建設現狀 我國國家公園建設起步較晚。1972年臺灣省通過了《國家公園法》。1982年開始建設我國的第一個國家公園—墾丁國家公園，其陸地面積181km2。臺灣省共有8個國家公園，所涵蓋的陸地面積占臺灣省土地總面積的8.6%[14]。2006年，云南迪慶藏族自治州通過地方立法成立香格里拉普達措國家公園。2007年中國大陸首個被定名為國家公園的保護區，香格里拉普達措國家公園正式成立。2008年環保部和國家旅游局聯合批準建設黑龍江湯旺河國家公園。2008年國家林業局同意將云南省列為國家公園建設試點省。

2009年云南省質量技術監督局發布的《國家公園基本條件》（DB53/T298-2009）是我國首個針對國家公園制定的地方標準，隨后云南省質量技術監督局相繼發布了一系列國家公園建設、資源調查、總體規劃、管理評估等地方標準。2014年12月，云南省政府第54次常務會議審議通過了《云南省國家公園管理條例（草案）》，草案的通過彰顯了地方性法規先行先試的立法特點，將為探索保護與發展雙贏的保護地模式、順利推進國家公園試點建設提供法制保障。2015年7月30日，《云南省國家公園管理條例（草案）》通過云南省十二屆人大常委會第十九次會議一審審議，既是通過地方立法將云南省國家公園管理工作的經驗和做法上升為法律規范，也是在為國家層面的有關立法探索經驗。

2015年9月16日，我國首個大型野生動物類型國家公園——西藏羌塘藏羚羊、野牦牛國家公園成立。該國家公園是我國面積最大、海拔最高和物種最典型的國家公園，總面積為29.8萬km2。

3.2 存在的問題

3.2.1 法律體系不健全 全國沒有一部“國家公園”的相關法規，國家關于生態環境資源相關的法律只有《森林法》、《環境保護法》、《野生動物保護法》等，以及由國務院頒布的相關條例和其它管理辦法。法律法規的不健全一定程度上制約了我國國家公園的發展。

3.2.2 管理相對混亂 由于沒有成立管理國家公園的統一機構，我國的不同的保護地實行屬地管理，同時又接受相關行業部門領導，造成了同一保護地由多個部門管理的情況，致使權責不清。

3.2.3 國家公園的公益性相對較弱 其他國家的國家公園主要為公益性質，日常運行主要由國家承擔。而我國的公園則主要以開發資源為主，資源與環境保護相對較弱，使國家公園的公益性弱化很多。

3.3 對策建議

3.3.1 加快國家公園立法進度，建立相關法律體系 明確國家公園建立的目的、認定標準、管理機構等；對公園產權管理、運營管理等方面做出詳盡具體規定，進行依法管理公園。

3.3.2 健全管理體制，建立專門機構管理國家公園 對我國保護地進行單一部門垂直管理，避免多頭管理。以“保護優先、合理開發”為原則，統一對國家公園進行科學的規劃。管理工作接受社會大眾監督，以提高管理水平和管理質量。

3.3.3 從保護生態環境、服務社會出發，突出國家公園的公益性質 始終將保護生態環境放在首要的位置，經營管理、收費制度的建立要基于生態保護這一大前提之下進行。國家公園日常開支應以國家投入為主，體現其全民性和公益性。減免門票費用，減少商業性經營活動，避免商業性活動對生態環境的過分破壞。同時實行公園管理人員與志愿者相結合的方式管理，減少運（下轉122頁）（上接96頁）用成本，提高公眾參與感。

3.3.4 發揮林業部門的主體作用 建立國家公園體制涉及多部門、多資源，要充分發揮林業部門作為自然資源主要管理者和保護者的優勢，依托現有條件，積極穩妥地加以推進。

參考文獻

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（責編：徐煥斗）