我國風景名勝區與美國國家公園管理比較研究

毛杰

摘要：風景名勝區與國家公園是一個國家乃至全人類的自然文化遺產，必須嚴格保護，合理開發，使其持續發展。美國國家公園在保護與開發上已探索出了很多成功經驗；我國風景名勝區在這方面存有不少問題。本文嘗試通過對比我國風景名勝區與美國國家公園的管理，以借鑒經驗，使我國的風景名勝區健康持續發展。

關鍵詞：風景名勝區；國家公園；管理

中圖分類號：TU986.5；F592 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）022-000-02

世界上許多國家和政府都采用國家公園或風景名勝區的形式來保護本國的自然和人文景觀資源，使它們遭破壞，讓國民有機會欣賞到大自然的杰作和燦爛的人類文明。其中，美國采取國家公園的形式，取得了很多成功經驗；我國則以風景名勝區的形式，但我國風景名勝區在管理方面存有不少問題。本文嘗試比較美國的國家公園和我國風景名勝區管理，找出差異，以便取其所長，補己之短，使我國風景名勝區健康持續發展。

一、我國風景名勝區和美國國家公園系統概況

1.我國風景名勝區概況

我國的風景名勝區是指具有觀賞、文化或者科學價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環境優美，可供人們游覽或者進行科學、文化活動的區域[1]，由國家級和省級之分。國家級風景名勝區具有國家代表性，由國務院批準設立，要求自然和人文景觀能夠反映重要的自然變化過程和重大歷史文化發展過程，基本處于自然狀態或者保持歷史原貌， [2]。中國的風景名勝區與國際上的國家公園（National Park）相似，在保護地體系歸類中與國家公園相當，同時又有自己的特點[3]。自1982年起，國務院相繼批準建立了八批國家級風景名勝區，共計225處。另外，國務院又批準建立129個國家歷史文化名城，國家文物局還批準建立了眾多國家級、省級、市級文物保護單位，來管理和保護我國的自然人文景觀資源。

2.美國國家公園系統概況

國家公園、國家歷史公園和國家娛樂公園共同構成了美國的國家公園系統。其中，國家公園又稱國家天然公園，是美國的自然風景資源保護區，以自然保護為前提，是在環境容量允許的范圍內，有控制地向游人開放的天然博物館；國家歷史公園包括文物的保護區、歷史古跡、城市、古建筑等種類；國家娛樂公園是專門供國民娛樂活動的旅游區[3]。由于國家天然公園本身的環境容量有限，其旅游規模又受到嚴格控制，禁止興建豪華旅游設施，國民對野外休閑娛樂生活的需求不能得到充分滿足，因此，美國政府又在一些河川、湖泊、海濱、山岳、森林等地區等開辟出國家娛樂公園和風景旅游區，供國民盡情休閑、度假[4]。

二、美國國家公園與中國風景名勝區的管理對比

盡管我國的風景名勝以風景名勝區的形式體現，美國以國家公園來命名，但是本質相同，都是保護本國的自然和人文景觀資源，基于這樣的原因，就有了美國國家公園管理與中國風景名勝區管理的比較基礎。

1.管理機構

美國國家公園的管理體制完善，管理方法科學，管理細則詳細，管理機構務實，建立了從上到下的國家、州或地方政府、私立公園管理法規和管理體制[4]，并于1916 年成立了國家公園管理局（The NationalPark Service），直接管理國家公園系統。1995年美國政府制定了新的公園管理體制，并由華盛頓國家公園管理局領導實施，全國分設7個地區局，用州界劃分其管理范圍；地區局下面再設16個公園組支持系統，為方便按其資源類型和特色開展相應的管理工作，一般將生態環境和文化資源類似的公園組成一個公園組；國家公園管理局下設對外事務部和國際事務部，對外事務部下設立法與國會事務處、公眾與旅游事務處，分管國家公園的工作[5]。

我國則是建立了國家級、省級、市（縣）級風景名勝區管理體系，全國的風景名勝區工作由建設部主管，各地區的風景名勝區工作由地方各級人民政府的城鄉建設部門主管?；鶎尤嗣裾O在風景名勝區內，風景名勝區的保護、利用、規劃和建設工作由其全面負責。但在實際操作過程中，自上而下直屬的、系統的上級權威管理機構和基層務實管理機構相對缺乏，導致風景名勝區的管理政出多門，具體的執行部門很難操作，顯得既繁忙又雜亂[6]。

2.經營管理

美國國家公園的人事管理制度比較嚴謹科學。國家公園管理局任命和調配管理人員。固定職員、臨時職員、志愿人員三部分組成其工作人員隊伍。職員們的學歷都要在大學本科以上，并且上崗之前都要進行培訓，主要學習游客心理、旅游景觀保護、生態考古、國家公園歷史、救生知識、法律法規、導游講解等[7]。日常運轉的管理經費主要是靠國會撥款，門票收入只占其中很少的一部分。國家公園要開展購買土地、舉辦培訓班、宣傳教育等等的社會活動，經費就需要靠政府和非政府組織籌措[8]。

相比美國，我國風景名勝區的人事管理較弱，缺乏相應的人才引進機制和專業管理人員，管理素質和管理水平整體落后。崗位培訓只針對高層領導和基層酒店服務生和導游人員，其它管理方面的培訓非常少。日常的運轉經費缺政府的財政支持，主要靠土地轉讓、開發項目、住宿、門票、餐飲以及少量政府撥款，這是造成風景名勝區開發利用失控的部分原因[9]。

3.開發利用和保護

在開發利用和保護上，美國國家公園更側重保護，不允許在國家公園內部建造度假村、別墅、高層旅館、商店、餐館等，建造旅游城鎮更不可能，只有必要的風景資源保護設施和必要的旅游設施允許建造。公園內的建筑都建在隱蔽的地方，形式多采用地方風格，外形粗獷原始，富有野趣，色彩淡雅，力求與當地的風俗民情和自然環境融為一體。國家公園內游客人數是人為控制的，游人必須事先申請，獲準后才能進入，而且游人住宿的床位也受到嚴格控制。公園內的野生動物受到嚴格保護，能活動自由，禁止游人喂食捕殺[10]。索道纜車不允許在公園內建造，車道的選線要以不破壞自然景觀和資源為前提。國家公園內的環境保護設施十分完善，有污水處理廠和垃圾轉運站，沒有任何的工業、農業生產廠房或倉庫。

而我國風景名勝區在開發利用與保護方面重經濟利益輕資源保護，引發出很多問題。在風景名勝區周邊建造大量的旅游度假村和豪華度假別墅區，在景區內建造豪華索道纜車，卻缺乏環衛設施和垃圾處理站。對風景區內生態、物種缺乏觀測和記錄，更談不上定向撫育。再加上我國已進入大眾旅游時代，旅游人數呈井噴式增長，而景區管理卻缺乏相應的控制措施，致使游客數量嚴重超出景區的生態容量，而不少游客對景區資源及周邊生態環境的保護意識淡漠，給風景名勝區造成了極大破壞。

三、美國國家公園管理對我國風景名勝區管理的啟示

通過比較，我國風景名勝區與美國國家公園的管理差異很大，其根本原因在于國家公園基本理念的差異上。國家公園的基本理念是保護第一性和公益性。美國國家公園140年來的發展一直秉承這一理念，并以國家公園制度的形式固定下來。而我國風景名勝區在管理上則缺乏這一理念，才引發了一系列問題。當前，我國國家風景名勝區的建設已經進入“黃金時代”， 本人認為，在加強管理時，需要有以下3方面的認識：

1.國家風景名勝資源具有獨特性、不可再生性及多種價值，不能與一般經濟資源混為一談；風景名勝區管理制度是一項國家制度，與一般旅游度假區和經濟開發區的管理制度不同。

2.國家公園的基本理念必須堅持。雖然我國與美國的國情不同，但我國在發展自己的模式時必須堅持保護第一性和公益性的理念。

3.國家級風景名勝區不是越多越好，而應該與省級、縣市級風景名勝區構成一個體系，其管理體制也形成一個體系，制度安排的立足點是功能定位，必須寬嚴相濟，多樣化，以滿足公民不同層次、不同類型需求。

參考文獻：

[1][3]國家級風景名勝區： http：//baike.baidu.com/view/1909440.htm？fromtitle=中國風景名勝區&fromid=5013523&type=syn

[2]李景奇，秦小平.美國國家公園系統與中國風景名勝區比較研究[J].中國園林，1999.

[3]曲薇薇.國家重點風景名勝區旅游核心競爭力研究[D].華僑大學碩士論文，2004.

[4]焦桂英.美國國家公園規劃與管理對張家界旅游業發展的啟示[C].中國地質學會旅游地學與地質公園研究分會第25屆年會暨張家界世界地質公園建設與旅游發展戰略研討會論文集，2010.

[5]陳謹.論我國風景資源管理體制——國家公園體系的建立[D].四川大學碩士論文，2003.

[6]師衛華.中國與美國國家公園的對比及其啟示[J].山東農業大學學報（自然科學版），2008.

[7]郜佳蕾.云南省國家公園建設及管理體制研究[D].昆明理工大學碩士論文，2009.

[8]吳修遠.風景名勝區綜合旅游服務基地規劃設計淺論[D].北京林業大學碩士論文，2010.

[9]劉新宇，劉洪濱，常玉琴.整合各類國家公園，建立與國際接軌的“國家公園”[C].中國地質學會旅游地學與地質公園研究分會第25屆年會暨張家界世界地質公園建設與旅游發展戰略研討會論文集，2010.

[10]李景奇，秦小平.中國風景名勝區與美國國家公園比較研究[J].科技導報，1998.