制度可持續性視角下英國國家公園體制建設和管治模式研究

摘要：制度可持續性是可持續發展不可忽視的一個重要維度，在國家公園體制建設和管治模式中直接影響到國家公園可持續發展的合法性和有效性。本文以英國國家公園為例，從“制度可持續性”視角出發，從國家公園的設立背景、目的、管理機構、任務、土地權屬、資金、管制模式、社區參與等方面剖析了制度可持續性對英國國家公園體制建設和管治模式的影響。借鑒英國案例，本文對我國國家公園的體制建設與可持續發展提出了建議。

關鍵詞：國家公園； 管治； 體制； 英國； 制度可持續性

國家公園制度作為一種較為成熟的保護區制度，開啟了世界自然資源保護和利用的新模式。世界各國國家公園的設立背景、目的、程序、任務、資金、機構等不盡相同，但都適應并體現了各國的政治、經濟、社會文化狀況，是可持續發展的第4個維度——“制度可持續性”的直接反映。英國國家公園體制相對成熟，管理手段靈活，在處理國家公園的公共性與私有性、生產性和保護性等矛盾方面形成了一套較為獨特的體制；并堅持以可持續發展為指導原則，鼓勵社區參與，值得我國國家公園的體制建設借鑒。

1可持續發展的第4維度——制度可持續性

傳統觀點認為（Organisation for Economic Cooperation and Development，2001），可持續發展包含環境、經濟和社會可持續性3個維度；而“制度可持續性”作為可持續發展的第4維度，則是旅游研究領域一個新的方向，是影響其他3個可持續性維度的關鍵因素。《21世紀議程》提出，“制度可持續性”是可持續性的一個不可忽視的重要維度（Spangenberg，et al.，2002）。Spangenberg等（2002）認為，“制度可持續性”指的是規章、組織制度、法律、社會價值觀等。不同學科對制度可持續性的具體解釋有所不同，但一般都認為，制度是指導政治決策和實施的一種規則。

在自然保護區的研究中，“制度可持續性”指的是公園管理機構如何去管治和應對變化；“制度可持續性”直接影響公園體制建設和公園管治模式（Xu，et al.，2014），公園管治模式則是“制度可持續性”的直接反映。

2英國國家公園體制建設

2.1國家公園設立背景

英國早期浪漫主義詩人如William Wordsworth等對英國湖區田園詩歌的贊頌，激發了大眾對于鄉村風光的向往（Sharpley，2005）；但由于英國實行土地私有制，大部分風景優美的鄉村地區都沒對公眾開放，而只是集中在王宮貴族和一些私人手上。后來一些非政府組織（NGO）陸續成立，并為爭取公眾權利同當權者抗爭。20世紀初，英國民眾進入鄉村的需求不斷增長，1949年議會通過了《國家公園與鄉村進入法》（National Parks and Access to the Countryside Act），將具有代表性風景或動植物群落的地區劃為國家公園，由國家進行保護和管理，由當地政府具體執行。這是英國首次設立包括國家公園在內的國家保護地體系

英國的國家保護地體系包括國家公園、英國遺產、自然保護區等等多種保護體系，國家公園是其保護體系的一種。見IUCN National Committee United Kingdom：http：//www.iucn-uk.org/Portals/0/PNOTM%20Final%20January.pdf.。1951年，包含匹克區（Peak District）在內的10個地區成為英國第一批國家公園。目前全英境內共有15個國家公園，國家公園總面積占國土面積的12.7%資料來源：Department for Environment，Food and Rural Affairs.UK government vision and circular 2010：English National Parks and the Broads[EB/OL]. London：the Department for Environment，Food and Rural Affairs，2010. http：//archive.defra.gov.uk/rural/documents/national-parks/vision-circular2010.pdf.。

2.2國家公園設立目的

1949年通過的《國家公園與鄉村進入法》明確提出，設立國家公園的目的是“保護和增強公園的自然美以及為公眾提供娛樂機會”（Sharply，2005）。后來迅速發展的游憩和旅游活動對公園生態保護產生了一定的威脅，1995年通過的《環境法案》于是對國家公園的設立目的進行了修改，改為“保護和增強公園的自然美、野生動物和區域的文化以及為公眾提供了解和欣賞國家公園的機會”（Sharply，2005）。《環境法案》對國家公園的職責有明確規定，即促進地方社會經濟的發展要遵循可持續旅游的原則，要以生態為中心，遵循自然保護優先于發展的“Sandford原則”（Xu，et al.，2014）。這一原則是根據1995年通過的Sandford公爵提案

資料來源：http：//www.nationalparks.gov.uk/learningabout/whatisanationalpark/aimsandpurposesofna tionalparks/sandfordprinciple.而命名的，突顯了游憩和旅游活動對公園生態保護產生的威脅，也反映了英國“以生態為中心”的管理理念。

相比較于美國、加拿大等而言，英國國家公園體制建立較晚（1951年）（Sharply，2005），更多的是反映了非政府組織與當權者政治斗爭的結果，突顯了國家公園維護公共利益的特點，體現了國家公園的公共性。從全球范圍來看，國家公園概念本身也在不斷發展演化。世界自然和自然資源保護聯盟（IUCN）明確表明，國家公園管理的目標是保護生態系統和提供游憩活動

資料來源：http：//www.iucn.org/about/work/programmes/gpap_home/gpap_quality/gpap_pacategories.。隨著國家公園體制的不斷完善，國家公園管理的重心也在轉移，結合當地的政治、經濟、文化和社會環境做了較大改動（Rollins，Robinson，2002）。在很多發展中國家，國家公園的設立，不僅是為了保護環境和提供游憩活動，更重要的是要推動鄉村地區的發展（Novelli，Scarth，2007）。同時，在很多國家，國家公園也是一種民族精神的象征（Frost，Hall，2009）。設立國家公園的目的，從早期的保存、保護到現在的集生態保育、科研、游憩、教育、社區發展等為一體的綜合管理，體現了公園管理哲學的綜合性（Boyd，2000）。

英國由于國土面積小、人口密度大并且擁有悠久的人類聚居歷史和較多的人類干擾活動，其國家公園大多具有明顯的鄉村性和半鄉村性，沒有北美國家公園那樣大面積的荒野區。如今英國國家公園內仍有大量居民居住，英國人稱之為living landscape（Xu，et al.2014）。如New Forest國家公園，至今仍有1萬多居民生活在內，是英國人口密度最大的國家公園。大量居民的生產和生活需要依靠國家公園，使得國家公園具有一定的生產性。英國國家公園的發展目標中也明確規定需要促進地方社會經濟的發展。國家公園的生產性成為英國國家公園不同于美國、加拿大等國家公園的顯著特點。北美的國家公園由于建立體制較早、荒野面積大、人類干擾活動少，基本上體現了沒有人類干擾的“保存派”的管理思想；英國由于其建立機制相對較晚、人類干擾活動多、生產性要求高，因此主要體現的是“維持人類有益干擾”的“保護派”的管理思想。

2.3國家公園管理機構設置與任務

1977年英國成立國家公園委員會（Sharply，2005），第一次從國家層面統一對國家公園進行保護和管理，當時的委員會主要由當地政府成員組成，基本上是當地政府的衍生機構。1995年《環境法案》發布后，國家公園委員會成為獨立于政府之外的機構。由于國家公園委員會獨立于地方政府之外，因此具有一定的自主性和靈活性，其成員則通過選舉產生，既有來自當地政府，也有來自社區和業界的代表。

每個國家公園都設有國家公園管理局。國家公園管理局負責公園管理的具體事務，鄉村委員會、英格蘭自然署

主管英格蘭境內自然遺產包括國家公園的保護規劃和管理。見https：//www.gov.uk/government/organisations.natural-england.等協助國家公園管理局來具體制定實施規劃，地方議會、社團及社區居民依法參與國家公園規劃及實施。國家公園的職責要求他們和其他機構合作協調，如和地方政府、旅游局、環保機構以及一些非政府組織等。這樣的管理機構，反映了英國典型的“分權制”的政治體制。在協同工作過程中，國家公園管理局起了利益相關者的協調角色。

英國國家公園管理局的主要任務是制定地方層次的公園管理規劃、為土地擁有者提供管理框架并提供規劃審批服務以及管理公眾步行進入國家公園開放地區的權益，包括：與土地所有者簽訂土地管理手續和公眾進入協議；小規模地進行適合當地需要的工業、商業和旅游開發；建立停車場、野餐區和簡易飯店，建立游客中心和出版當地導游小冊子，向游客提供封閉或限制地區的信息；舉辦自然科普培訓班等。除了規劃保護外，管理局還需要培育當地社區的社會經濟福利，避免公園的保護工作給當地社區造成較大的經濟損失（程紹文，等，2009）。

值得注意的是，由于蘇格蘭、英格蘭、威爾士具有相對獨立的政治、經濟體制，其國家公園的管理體制也各自獨立，分別歸屬于英格蘭自然署（Natural England）、威爾士鄉村委員會（Countryside Council of Wales，CCW）和蘇格蘭自然遺產部（Scottish Natural Heritage），負責其國土范圍的國家公園劃定和監管；在全國層面則歸屬于英國環境、食品和鄉村事務部（Department for Environment，Food and Rural Affairs）統一管理。

Sharply（2009）指出，對于國家公園管理機構的研究是一個值得關注的領域，尤其是公園管理機構如何平衡利益相關者權益，如何通過制度可持續性實現公園的可持續發展等都是未來值得研究的方向。

2.4國家公園土地權屬與管理

英國是土地私有制國家，國家公園內很多土地都是私人所有或者歸慈善機構所有，如英國最大的慈善機構National Trust

此為獨立于政府之外的慈善機構，職責是主要保護歷史文化遺產和自然景觀。見National Trust；http：//www.nationaltrust.org.uk.就擁有很多國家公園的土地。這一土地權屬特性給公園管理帶來了很大的不便，沒有土地所有權，公園管理局的管理權就受到很大限制。如英國的New Forest 國家公園管理局境內土地歸眾多部門所有，Forest Commission（林業委員會）擁有50%的土地，National Trust、私人業主、地方議會等共同擁有另外50%的土地（Xu，et al.2014）。公園管理局提出通過增加公園內的停車費來鼓勵公共交通出行，但因為土地所有權涉及National Trust、Forest Commission以及眾多私人土地，最后也沒有成功（Xu，et al.2014）。New Forest 國家公園管理局在新一輪的公園規劃修編中提出增加核心區的范圍，但遭到當地社區的強烈反對。公眾認為，境內土地是私有的，國家無權干涉。最終沒能通過聽證，于是只能修改規劃

資料來源：http：//www.nationalparks.gov.uk.

。這充分說明了土地權屬對于公園管理具有至關重要的意義（Eagles，2009）。

英國國家公園的土地私有性與國家公園本身的公共性存在矛盾，是英國國家公園管理的特有狀況（王應臨，等，2013）。英國政府沒有采取沒收土地變為國有的形式，而是采取了較為溫和的政策——通過靈活而復雜的“分權制”管理模式，鼓勵利益相關者對話，協調國家公園的管理，形成了獨特的國家公園管理方式；土地私有的權屬關系也促進了英國社區對公園管理參與度高的特色。

3英國國家公園管治模式

3.1資金來源與管治模式

資金來源與管治模式是密不可分的。國家公園管治質量直接影響公園的資源保護，與生物多樣性保護存在著直接的因果關系，對于國家公園內景觀的生態聯通性和公園的可持續發展也具有重要的影響。Eagles（2009）總結出全球8種管治模式，包括公共與非營利結合的模式、非營利模式、傳統國家公園模式、半國營模式、生態旅館模式、公共營利模式、原住民與政府共建模式以及傳統社區模式。

英國的國家公園采用的是傳統的國家公園管治模式（Thompson，2005）：由中央政府財政撥款支持公園發展，由統一的公園管理機構對公園進行管理；但這一管治模式因為政治因素過濃而被批評為效率低下（Crompton，1999）。在中國、印尼和一些非洲國家，旅游的經濟效益成為建立國家公園的一個重要動力（Frost，Hall，2009）。南非等國的一些國家公園在國際組織的幫助下采取了原住民與政府共建的管治模式。中國的一些自然保護區則采用了“半國營管治模式”“公共營利管治模式”等（Su，et al. 2007）。加拿大等國則采用了包含“公共和非營利結合的管治模式”“傳統國家公園管治模式”等多種形式（Eagles，et al. 2013）。公共和非營利結合的管治模式則被學者們認為是最優的管治模式。各國所采取的管治模式同各國財政收入、經濟體制、政治體制具有密不可分的聯系（Xu，et al. 2014），Eagles等（2013）認為，國家公園的經濟來源越來越獨立于政府之外將是一種全球趨勢。

英國所采用的傳統國家公園管治模式是由中央財政撥款的，2008年經濟危機后政府削減了對國家公園的財政支出，每個公園的財政撥款都被縮減了近1/4。由于全球經濟不景氣的影響，將會有越來越多的國家對公園管理進行財政削減，這就需要探索公園管理新的資金來源。

3.2社區參與

早期的國家公園管理，通常將當地社區與自然環境分開來對待（Novelli，Scarth，2007）；2003年第五屆世界公園大會強調指出，當地社區經過適當的教育，應該參與公園的決策并成為公園自然資源的共同保護者（Eagles，2004）。Nepal（2000）提到，國家公園要保持可持續性，在公園管理中就必須重視社區的角色，公園管理政策中也必須考慮社區的生計。Hannam（2005）指出，在發展中國家，當地原住民同自然保護區（國家公園）之間往往存在著沖突。

社區參與已經有大量的研究，很多學者認為社區參與是可持續旅游的重要指標。社區參與旅游開發所帶來的利益分享得到很多學者認可，但社區參與管理和規劃則受到一些學者的質疑，尤其是在發展中國家。如Boyd（2000）提出，國家公園里面和周邊的社區，在公園規劃管理中未必能起到積極的作用，因為很多當地社區都是一些相對較小的鄉村社區，他們通常受到教育水平、社會、文化的限制而未見得能對公園規劃提出正確的判斷。Eagles和 McCool （2002）也提出，由于當地社區往往會考慮到公園開發所帶來的經濟利益以及商業機會，他們對經濟利益的興趣超過公園的生物多樣性保護。

在英國，社區參與有著良好的傳統。1995年鄉村管理機構（Countryside Agency）在鄉村可持續旅游的建議書中強調（Countryside，1995），社區參與是鄉村管理（包括國家公園管理）的重點。英國也立法規定（Bahaire，Elliott，1999），每個國家公園的建立都必須經過公眾聽證這一階段，這也是社區參與的一個重要形式。英國的New Forest國家公園和Southdowns國家公園，從提案到成立經歷了近10年時間

資料來源：http：//www.naturalengland.org.uk/ourwork/conservation/designatedareas/new/southdowns/default.aspx.，其中最主要的一個原因就是一直有不同的聲音，當地社區從自己的利益出發曾反對成立國家公園。

4英國國家公園體制建設和管治模式對我國的啟示

4.1中英國家公園體制的比較

作為可持續發展第4個重要維度的“制度可持續性”直接影響國家公園的管治模式和體制建設。英國在自己獨特的政治、經濟、文化背景的影響下，采取了傳統的國家公園管理模式：由中央財政撥款，由統一的國家公園管理機構對國家公園進行管理，公園管理局采取分權協調管理，社區參與程度高，在處理公園自然性與生產性、公共性與私有性兩個矛盾方面有突出表現，形成了較為實用且成熟的國家公園管理體系。

中國還沒有正式建立國家公園體制，但已建立的保護區制度、國家級風景名勝區制度等也是有益的探索。我國《風景名勝區規劃規范》第2.0.1條規定

中華人民共和國建設部《風景名勝區規劃規范（國標GB50298-1999）》.1999。：“風景名勝區，指風景資源集中、環境優美、具有一定規模和游覽條件，可供人們游覽欣賞、休憩娛樂或進行科學文化活動的地域。海外的國家公園相當于我國的國家級風景（名勝）區”。可見，我國的“國家級風景名勝區”與國外的“國家公園”大致相當。

中英兩國發展有著類似之處。

第一，建設歷史都較短。英國“國家公園”始建于1951年。中國“國家級風景名勝區”始建于1982年，“國家級風景名勝區”制度始于1982年（程紹文，等，2009）。

第二，不同于北美的國家公園，兩者都不屬于嚴格意義上IUCN的第二類“國家公園”，而更多的是屬于第五類“保護景觀”

資料來源：http：//www.iucn.org/about/work/programmes/gpap_home/gpap_quality/gpap_pacategories.。

第三，國家公園內分布聚落比較成熟，人類干擾活動多，在協調國家公園內居民生產生活與自然保護及旅游發展間的關系上存在相同挑戰。

因此，如何保護國家公園生態系統，促進和推動地方經濟發展成為中英兩國國家公園發展的重要任務。

4.2對我國國家公園體制建設的啟示

借鑒英國國家公園體制，我國國家公園建設過程中應明確。

（1）國家性是國家公園的基礎。參照英美國家公園管理局的經驗，從國家層面設立專門的管理機構，實施國家所有、國家管理、國家立法、國家職權，由國家公園管理局對國家公園運營內部事務實施統一管理和統一運作。

（2）公共性是國家公園的本質。無論是在英國國家公園設立之初或是1995年修改的《環境法案》都明確提出公共性是國家公園的根本出發點。因此，中國的國家公園也可以考慮中國國情，通過財政撥款等方式并結合多樣化的票價制度，為普通游客游覽國家公園提供保障。

（3）公益性是國家公園的特色。在處理自然性和生產性的矛盾，協調國家公園內居民生產生活與自然保護及旅游發展的關系中，要弱化旅游趨利，強化自然保護。由于中國很多風景名勝區資金來源主要來自于門票、餐飲、住宿、土地轉讓等收入，政府財政撥款有限，因此旅游趨利明顯，這也是目前一些風景名勝區開發失控的主要原因。因此建議，國家應給予相應的財政撥款，處理好保護性和生產性的矛盾，避免以強烈的旅游趨利來開發國家公園；同時，還要采取各種措施避免或最大限度縮小人類活動對國家公園所造成的負面影響。

而由于中英兩國政治、經濟、社會文化背景的不同，制度可持續性影響下的管治政策必然有所不同。英國國家公園體制中不可借鑒之處可以歸納為。

（1）英國的土地私有制不適用于中國。中國是土地國有的國家。土地私有的權屬關系和三權分立的政治制度決定了英國國家公園的分權制管理思想；而中國是集權制國家，分權制管理思潮在中國沒有基礎。

（2）東西方游客對于國家公園自然性的期望不同。Sofield和Li（2011）指出，中西方游客對于荒野的認識有著明顯的不同；中國受傳統的道教“天人合一”的思想，而西方受基督教的影響，認為上帝主宰自然（Xu，Fox，2014）。因此，東西方游客對于自然景區的靜謐性、孤獨性等自然旅游體驗的期望值不同。Wen和Xinming（2000）也提出了類似的觀點。這一點在國內的風景名勝區體現較多。相比較于西方的國家公園，一些中國國家級風景名勝區建成區面積較大，人類干擾和城市化痕跡較高，自然性受到影響。Hofstede在文化維度方面的研究表明，中國是集體主義的社會，即便到自然景區旅游，大部分游客也喜歡結伴而行；而英國是個人主義的社會，游客喜歡個人出行，尤其是到自然景區旅游（Xu，Morgan，2009）。

（3）中國旅游的轉型時期不同于西方。中國旅游發展速度之快、規模之大是任何一個西方國家所不具備的。中國有著世界上最大的國內旅游市場，中國旅游現在所面臨是迅速爆發的休閑需求與嚴重缺乏的休閑供給之間的矛盾，大量爆發的休閑需求導致人們對于休閑體驗的期望值不同。

但無論如何，英國國家公園處理自然性與生產性、私有性和公共性的矛盾的經驗值得我國國家公園學習和研究。

第一，社區參與是國家公園管理的精髓。由于東西方政治、社會文化習俗的差異以及社區本身的角色和力量不同，社區參與作為西方概念如何在中國等發展中國家應用，還有待于研究。南非和澳大利亞的一些國家公園在國際組織的幫助下建立的一些較好的由國家和當地社區共同建設、共同治理的模式，值得借鑒。

第二，靈活多變的管治模式為國家公園管理提供保障。國家公園管治的質量直接影響公園的資源保護，而管治模式受各國政治、經濟、社會文化等因素而不同。英國所采取的傳統國家公園模式是靠強大的財政補貼、高額的稅收來支撐的，而英國國家公園總量相對較少也是其中一個因素。處于旅游轉型期的中國，數量眾多的自然保護區、風景名勝區、森林公園等形式各異，可以尋求適合中國國情的管治模式。

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Abstract：Institutional Sustainability is an important dimension which sustainable development cant afford to ignore since it has direct impact on the validity and feasibility of sustainable development of the national parks in system building and governance models. This study takes the national parks of the United Kingdom of Britain as a case in point to analyze the impact of institutional sustainability on system building and governance models of these parks from institutional sustainability perspective and various aspects including background， aims， administrations， missions， land ownership， financing， governance models， and community involvement. Using this case for reference， the author propounded some suggestions for the system building and sustainable development of Chinas national parks.

Key words：national parks； governance； system； UK； institutional sustainability

（責任編輯：梁保爾）