境外國家公園社區(qū)管理沖突：表現(xiàn)、溯源及啟示

高燕++鄧毅++張浩++王建英++梁濱

[摘 要]國家公園社區(qū)沖突研究對于目前中國正開展的國家公園體制試點工作具有指導(dǎo)意義。文章以境外國家公園社區(qū)沖突為現(xiàn)實案例，梳理公園管理機構(gòu)與社區(qū)之間沖突的具體表現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)社區(qū)沖突是由公園定界、公園生態(tài)保護和公園開發(fā)利用3個方面所引致，由此追根溯源至土地政策、利益機制和管理手段。當這三者置身于國家公園體制框架中時，從土地權(quán)屬保障制度、社區(qū)參與制度和特許經(jīng)營制度3個方面著手預(yù)防或改善公園與社區(qū)居民之間的關(guān)系是具有可操作性和針對性的。文章提出的4類土地權(quán)屬關(guān)系可從一定程度上解決生態(tài)保護和社區(qū)發(fā)展的矛盾，PAC模式保證了社區(qū)在國家公園利益分配和補償中的重要地位，透明順暢的信息溝通增強社區(qū)對公園的信任和信心，社區(qū)特許經(jīng)營制度向社區(qū)的傾斜可保障失地社區(qū)居民生計。當社區(qū)居民“得以償失”，社區(qū)沖突就會止于源頭。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)沖突；土地政策；國家公園；利益機制

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-5006（2017）01-0111-12

Doi： 10.3969/j.issn.1002-5006.2017.01.016

引言

國家公園是世界自然保護聯(lián)盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）在1948年提出的，目的在于生態(tài)系統(tǒng)保護和游憩。根據(jù)1994年IUCN對國家公園定義：“主要用于生態(tài)保護及游憩活動的天然陸地或海洋，制定用于為當代或后代保護一個或者多個完整的生態(tài)系統(tǒng)，排除與保護目的相抵觸的開采和占有行為，為民眾提供精神、科學、教育、娛樂、游覽的基地，用于生態(tài)系統(tǒng)保護及娛樂活動的保護區(qū)”[1]。國家公園不僅是自然生態(tài)資本保育的制度保障[2]，還具有促進當?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟社會文化全面發(fā)展的功能[3-6]。定義中“天然的陸地或海洋”一般是指世界級或國家級珍貴的自然資源或文化資產(chǎn)[7]。

自1872年美國建立世界上第一個國家公園以來，在美國和加拿大、澳大利亞、新西蘭等國家掀起了國家公園運動熱潮[8]。囿于既有的國家自然資源管理模式，中國的國家公園體系一直沒有建立起 來[9]，現(xiàn)有的保護地體系分屬不同部門，如國家森林公園、國家地質(zhì)公園、國家礦山公園、國家濕地公園、國家級自然保護區(qū)、國家級風景名勝區(qū)等。中國的保護地形式與 IUCN 的體系并不存在對應(yīng)關(guān)系。2006年中國大陸首個國家公園——普達措國家公園在云南香格里拉揭碑，2008年黑龍江湯旺河國家公園開始試點，2013年黨的十八屆三中全會明確提出了“建立國家公園體制”的改革目標，2015年初全國9個省份展開國家公園體制建設(shè)試點工作。至此，中國國家公園建設(shè)正式展開。

社區(qū)是建設(shè)國家公園過程中不可避免的重要問題，這在境外國家公園實踐中已有教訓和經(jīng) 驗[10-15]。從我國境內(nèi)自然保護區(qū)建設(shè)經(jīng)驗來看，其利益相關(guān)者包括社區(qū)居民、當?shù)馗骷壵毮懿块T、商業(yè)團體、社會公眾、自然保護團體等，社區(qū)居民是對自然保護區(qū)管理體制威脅最大的團體[16]。在國家進行保護區(qū)管理和建設(shè)上，實質(zhì)是國家和保護區(qū)周邊農(nóng)民的博弈[17]。國家公園建設(shè)必須重視社區(qū)居民利益訴求，否則公園管理機構(gòu)與社區(qū)居民的矛盾會上升至社區(qū)沖突，影響國家公園建設(shè)工作。

境外國家公園管理體系基本趨于成熟，但其社區(qū)沖突研究結(jié)論照搬到中國卻不一定適用，而國內(nèi)相關(guān)研究基于國家自然保護區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園等保護地類型，與國家公園體系存在差異。基于以上思考，本研究聚焦于國家公園社區(qū)沖突表現(xiàn)和根源，提出中國國情下社區(qū)沖突治理方式，以期在中國國家公園體制試點中關(guān)注社區(qū)及社區(qū)沖突，起到防患于未然的作用。

1 社區(qū)及社區(qū)沖突概念

社區(qū)（community）這一概念最早是1887年由德國社會學家Tennies提出的。“Community refers to a group of people that have a place， a social system， a shared sense of identity， similar interests， shared locality， and some degree of local autonomy”，意指“有共同地域基礎(chǔ)、共同利益和歸屬感的社會群體”[18]。社區(qū)本質(zhì)是社會關(guān)系與地理空間的有機結(jié)合[19]，包含了居民在內(nèi)的眾多因素[20]。本研究中提到的社區(qū)，地域性意涵濃烈，指長期或相對長期生活在國家公園內(nèi)部以及毗鄰區(qū)域的擁有共同價值體系，具有共同文化特征的群體[21]，即當?shù)鼐用瘛urphy于1985年寫成的《旅游：社區(qū)方法》一書中闡述了社區(qū)的旅游參與，探討了如何從社區(qū)角度開發(fā)和規(guī)劃旅游，最早將社區(qū)參與作為一種旅游規(guī)劃方法納入研究視野[22]。

1957年，美國學者J. S. 科爾曼的《社區(qū)沖突》一書將社區(qū)沖突的研究視角從整個社會聚焦到地方社區(qū)[23]，書中指出社區(qū)沖突根源于經(jīng)濟爭端、政治爭端或價值觀的沖突等3個方面。“社區(qū)沖突”（community conflict）指社區(qū)內(nèi)的個人和團隊為各自的利益和目標而產(chǎn)生的互相抗爭的行為或過程，沖突的根源往往都是某些稀缺資源或利益。社區(qū)沖突的本質(zhì)是對社區(qū)利益關(guān)系的破壞和調(diào)整，是在社區(qū)利益關(guān)系的平衡狀態(tài)被打破后，在利益相關(guān)者構(gòu)成的利益圈子內(nèi)部，各方競爭所形成的一種利益共同受損但同時又渴求建立新秩序定紛止爭，以維護共同利益的無序狀態(tài)[24]。旅游開發(fā)引起的社區(qū)沖突主要是指由于旅游開發(fā)而引起的各利益主體之間在利益分配、價值觀念等方面產(chǎn)生矛盾而引發(fā)的群體對抗性事件[25]。國家公園屬于保護地，其生物多樣性保護與周邊社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾沖突是一個世界性的問題[26]。本研究中社區(qū)沖突主要是指國家公園建設(shè)過程中公園管理機構(gòu)與社區(qū)居民的沖突。

2 國家公園社區(qū)沖突表現(xiàn)

2.1 境外國家公園社區(qū)沖突案例

自19世紀美國國家公園起源以來，國家公園旅游管理就以協(xié)調(diào)相互沖突的社會、經(jīng)濟和環(huán)境利益為重點[27]。在國家公園設(shè)立籌備階段，規(guī)劃不周且未充分考慮社區(qū)利益、管理機制設(shè)計缺陷很可能會埋下社區(qū)管理沖突伏筆，在后期經(jīng)營管理階段表現(xiàn)出來。從文獻中涉及的案例來看，在國家公園建設(shè)和管理中，社區(qū)沖突主要產(chǎn)生于公園管理機構(gòu)與社區(qū)居民之間。

國家公園建設(shè)和發(fā)展中始終存在著資源保護與發(fā)展的矛盾[28]，嚴格的保護，如公園界限范圍過大、禁漁禁獵、強行搬遷等措施的實行與當?shù)厣鐓^(qū)謀求發(fā)展的訴求必然會產(chǎn)生矛盾，在全球范圍內(nèi)的國家公園中，這種訴求差異產(chǎn)生的社區(qū)沖突普遍存在。根據(jù)大量文獻梳理，本研究認為以下12個國家公園具有社區(qū)沖突表現(xiàn)的典型性，涵蓋了非洲、北美、南美、亞洲、歐洲等地區(qū)，如表1所示。

2.2 國家公園社區(qū)沖突類型及表現(xiàn)

社區(qū)沖突一般在國家公園設(shè)立初期就埋下伏筆。在對表1所列的國家公園社區(qū)沖突案例進行梳理的基礎(chǔ)上，本研究對社區(qū)沖突進行歸類，結(jié)果如下。

2.2.1 公園定界引發(fā)的社區(qū)沖突

生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)完整性維護是國家公園建設(shè)宗旨之一，國家公園為了實現(xiàn)這一管理目標，會根據(jù)對生態(tài)系統(tǒng)整體保護的原則進行公園定界。一般而言，這種劃界方式會導(dǎo)致公園將社區(qū)生計依賴性強的土地及自然資源劃入其中，施以嚴格的生態(tài)保護，對社區(qū)居民生計形成很大的壓力，進而導(dǎo)致社區(qū)沖突。如臺灣玉山國家公園、波蘭比亞沃維耶扎國家公園和美國大提頓國家公園。其中，大提頓國家公園范圍劃定頗費周張，歷史上曾對公園邊界調(diào)整多次，邊界擴大的提議三番兩次被議會否決，最終環(huán)保人士小約翰·戴維森·洛克菲勒購買了141.6 km2的土地產(chǎn)權(quán)捐獻給國家公園管理局，以此換來公園邊界擴展，最終實現(xiàn)了公園范圍的擴大，保護了該地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的完整性和多樣性，同時也對園區(qū)內(nèi)的人類開發(fā)活動起到了適當約束的作用。

各國土地政策不同，公園定界會將屬于社區(qū)居民的土地劃入其范圍，改變土地屬性，甚至剝奪社區(qū)居民土地所有權(quán)，這也是引起社區(qū)沖突的重要原因之一。如馬達加斯加馬蘇阿拉國家公園、我國臺灣玉山國家公園都曾出現(xiàn)過此類社區(qū)沖突。

2.2.2 公園生態(tài)保育政策引發(fā)的社區(qū)沖突

國家公園為實現(xiàn)生態(tài)保護的訴求，會制定嚴格的生態(tài)保育政策，如對農(nóng)業(yè)操作規(guī)范和資源利用方式都會進行限制，甚至發(fā)布禁獵令、禁漁令、將園區(qū)內(nèi)社區(qū)居民或原住民強行搬遷等。其實，土著知識對生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展是有益的[37-39]，不能“一刀切”地否定園區(qū)內(nèi)居民的存在，原住民和常住居民應(yīng)區(qū)分對待。國家公園保護的對象不僅是自然生態(tài)，還包括人文生態(tài)，不能將之排除在外；這些近于苛刻的保護政策影響居民生計，嚴格的生態(tài)保護破壞生態(tài)鏈，導(dǎo)致野生動物增多，損壞農(nóng)作物和傷害人類等獸災(zāi)案件時有發(fā)生，從而激發(fā)公園與社區(qū)的矛盾，引發(fā)社區(qū)沖突。綜上，公園嚴格的保護政策雖然必要，但是在制定時要綜合考慮當?shù)貙嶋H情況，不可一葉障目。

同時，公園生態(tài)保育政策的制定要反復(fù)考量其適用范圍，包括公園鄰近區(qū)域也應(yīng)考慮進來，鄰近區(qū)域社區(qū)也會對公園生態(tài)形成壓力，同樣也會引發(fā)公園管理機構(gòu)與周邊社區(qū)的沖突。如馬來西亞大漢山國家公園，馬來族外遷后散布在公園周邊，而公園生態(tài)保育政策對他們沒有約束，其伐木、耕作、水產(chǎn)養(yǎng)殖等活動對公園周邊區(qū)域生態(tài)產(chǎn)生負面影響；烏干達埃爾貢山國家公園，為改善社區(qū)管理，制定了合作資源管理協(xié)議（CRMAs），在實施時，協(xié)議所針對的對象進入標準過高，導(dǎo)致某些社區(qū)未能進入計劃享受補償政策，引發(fā)社區(qū)沖突。

2.2.3 公園開發(fā)利用引發(fā)的社區(qū)沖突

前文從生態(tài)保護角度切入，分析了國家公園保育與社區(qū)居民謀求發(fā)展的訴求差異引發(fā)的社區(qū)沖突。但是，國家公園除了生態(tài)保育外，還兼顧游憩、教育、科研等管理目標。在實踐中，不恰當?shù)膰夜珗@開發(fā)帶來的游憩者入侵社區(qū)居民的正常生活，如哥倫比亞“兩島”國家公園，旅游過度開發(fā)，游憩者給原本就擁擠的海島居民帶來的是日益喧囂；同時，國家公園的修路等建設(shè)行為也會使社區(qū)居民感到不便，甚至排斥，從而引發(fā)社區(qū)沖突。如美國錫安國家公園所在地猶他州史普林戴爾小鎮(zhèn)出現(xiàn)了鄰避癥候群（“Nimby”），對公園的一切開發(fā)行為持否定態(tài)度，不贊成開發(fā)建設(shè)行為，這也是社區(qū)沖突表現(xiàn)之一。

3 國家公園社區(qū)沖突溯源

3.1 土地政策

根據(jù)前文對社區(qū)沖突表現(xiàn)的分析，國家公園社區(qū)沖突可歸納出3大根源：土地政策、利益機制和管理手段。

國家公園運動緣起于土地資源保護[3]。國家公園管理模式需要調(diào)查土地及相關(guān)資源的所有權(quán)、收入來源和管理機構(gòu)類型等方面[40]。目前我國國家公園體制建設(shè)有兩大難點：“地和人”[41]，這里的“地”主要是指土地權(quán)屬問題。與土地權(quán)屬有關(guān)的沖突是自然保護區(qū)與周邊社區(qū)的典型沖突[42]。從實踐來看，縱觀全球，國家公園內(nèi)土地權(quán)屬問題也是導(dǎo)致社區(qū)沖突的主要因素之一。因此，國家公園土地權(quán)屬及相關(guān)土地利用政策的制定不僅是協(xié)調(diào)國家公園社區(qū)關(guān)系的“利劍”，也應(yīng)納入國家公園體制建設(shè)考慮的重點。

土地政策涉及土地權(quán)屬問題，包括對公園范圍內(nèi)土地所有權(quán)變更以及土地利用方式和強度限制等兩方面，兩者與社區(qū)生計息息相關(guān)，如若處理不當會成為引發(fā)社區(qū)沖突的源頭。國家公園大多選址風景優(yōu)美之地，經(jīng)濟較為落后，社區(qū)貧困現(xiàn)象普遍，對自然資源的依賴性極強，如通過狩獵、伐木、捕魚等傳統(tǒng)手段獲取自然資源求得生存和傳統(tǒng)文化的傳承。但是國家公園在定界時，往往會將這些自然資源及承載自然資源的土地資源納入保護范圍，為了實現(xiàn)資源保護和管理目標，這些原本私有的土地會被征收，土地所有權(quán)改為國家所有，社區(qū)居民被強制外遷；或者征用土地，對土地利用方式和強度加以限制，社區(qū)利用自然資源的行為受到約束。不論是征收或是征用土地，社區(qū)居民的生活方式都將被迫改變[43]，而針對社區(qū)的補償制度卻往往不具有可持續(xù)性[44]。因此，土地政策是造成國家公園社區(qū)沖突的根源。

本研究參考實踐中國家公園土地政策，以期摸索出適宜的土地利用模式。中國情境下的保護地社區(qū)土地利用模式已有實踐經(jīng)驗。如西雙版納熱帶雨林國家公園周邊社區(qū)“以林換林”的土地利用模式已趨于穩(wěn)定，以橡膠、茶為主的土地利用方式取代傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，但經(jīng)濟收入的增加刺激土地資源需求劇增，長久以往勢必會對公園邊界周邊生態(tài)造成壓力[45]。在美國國家公園體系設(shè)立早期，為了減小土地權(quán)屬問題帶來的公園建設(shè)壓力，一些資源價值一般的遺產(chǎn)地因為土地權(quán)聯(lián)邦所有而被納入國家公園體系[41]。

3.2 利益機制

定界是國家公園地理范圍的圈定，也是確定公園利益相關(guān)者的“三八線”。公園劃定的界限范圍越大，牽涉的利益關(guān)系越多。國家公園社區(qū)沖突的根源在于利益分配機制的不合理性、利益補償機制的有限性和利益表達機制的失效性[46]。社區(qū)利益的概念是廣義的，既包括經(jīng)濟利益，也包括搬遷安置、就業(yè)、培訓、傳統(tǒng)文化傳承與活化等非經(jīng)濟利益。高強度的人類活動會破壞自然生態(tài)系統(tǒng)，因此國家公園生態(tài)保育制度會對當?shù)厣鐓^(qū)傳統(tǒng)生存方式和文化實踐進行限制[21]。原本資源依賴性強的社區(qū)經(jīng)濟受到重創(chuàng)，社區(qū)會對國家公園的既得和未來收益寄予厚望。因此，利益分配和利益補償成為社區(qū)居民關(guān)注的焦點，一旦“得不償失”，會引發(fā)社區(qū)沖突，對公園設(shè)立和管理規(guī)則不重視、不合作，挑戰(zhàn)國家公園管理體制[16]，嚴重至影響公園生態(tài)環(huán)境。

在實踐中保護地對于社區(qū)居民的利益訴求明顯是關(guān)注不夠的，表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，社區(qū)居民與其他利益相關(guān)者相比，呼聲最弱而常被忽略。在規(guī)劃者、游客、旅游企業(yè)、當?shù)鼐用瘛⒐珗@管理局等[47]利益相關(guān)者中，尊重社區(qū)居民的意識還不夠[7， 48]。再次，保護地的法律體系并沒有涉及社區(qū)居民。自然環(huán)境保護要有充足的財政支持和政府的嚴格執(zhí)法[49]，我國現(xiàn)有《自然保護區(qū)條例》《森林法》《草原法》等部門法律，沒有關(guān)注社區(qū)發(fā)展。

學界從21世紀初開始關(guān)注保護地社區(qū)利益分配和補償機制。不同利益主體對旅游收入的爭奪中，社區(qū)居民應(yīng)受到重視[50]。美國國家公園管理局每年測算或統(tǒng)計公園對周邊社區(qū)產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和工作崗位，可見其對社區(qū)利益的重視程度之高[41]。反之，保護地社區(qū)居民利益得不到保障，如搬遷后的安置、補償、就業(yè)不到位會導(dǎo)致社區(qū)沖突[43]，社區(qū)經(jīng)濟下行定會成為保護地發(fā)展的絆腳石。我國滇金絲猴國家公園響古箐社區(qū)雖然給社區(qū)居民帶來就業(yè)機會，促進了社區(qū)對生態(tài)保護的認同，但是也存在利益沖突，如交通等基礎(chǔ)設(shè)施的完善迫使社區(qū)馬隊解散，減少了居民收入?yún)s沒有得到補償，禁獵規(guī)定導(dǎo)致響古箐的傈僳族狩獵文化面臨失傳的危險等[39]。

3.3 管理手段

信任是國家公園和社區(qū)關(guān)系的潤滑劑，科學合理的管理手段和方式是建立信任的基礎(chǔ)。社區(qū)對公園的信任和信心是促進社區(qū)和公園管理機構(gòu)合作的重要因素之一。信任在組織合作過程中非常重要[51]。在情感層面上，信任是在社區(qū)和公園合作機制中的重要條件，能增加彼此的信心[21]，否則也會產(chǎn)生社區(qū)沖突。國家公園管理局與社區(qū)居民之間的信息溝通順暢是建立情感信任的必要條件[35]。國家公園管理機構(gòu)要擺正自身位置，以“是管家（steward）而非主人（owner）”為出發(fā)點，建立嚴格的財務(wù)監(jiān)管體系、透明的信息公開機制，確保收益能反饋社會[52]，通過這一系列管理手段，建立國家公園和社區(qū)彼此信任的基礎(chǔ)。

國家公園實踐案例證明了社區(qū)居民與公園情感信任的重要性。我國臺灣臺江“國家”公園經(jīng)營管理已從傳統(tǒng)“生態(tài)保育”的觀點調(diào)整轉(zhuǎn)化為“住民生活”的角度，并嘗試建立“臺江家園守護圈”作為公園與周邊社區(qū)凝聚共識與溝通的平臺，為維持生態(tài)環(huán)境永續(xù)經(jīng)營而努力[53]；在波蘭比亞沃維耶扎（Bia?owie?a）國家公園，缺少詳細信息和透明的決策制定過程是公園面積擴大失敗的決策不能執(zhí)行的根本原因，更有甚者會放大社區(qū)沖突[12]，公園政策的順利執(zhí)行有賴于相互信任；參與式管理（participatory natural resources management）在貝寧彭賈里（Pendjari）國家公園和當?shù)厣鐓^(qū)信任建立過程中起到了關(guān)鍵作用，信任慢慢累積起來，改善了公園和當?shù)厣鐓^(qū)之間的關(guān)系，促進了雙方的合作，對于野生動物保育有積極作用。但是濫用信任（不守信用）導(dǎo)致社區(qū)對公園出現(xiàn)情感危機，進而會演化成社區(qū)沖突[15]；肯尼亞中部城市周邊國家公園保護機構(gòu)對社區(qū)非常敏銳，及時評估社區(qū)對野生動物保護的支持、感知、價值和期望，關(guān)注社區(qū)，取得情感信任，社區(qū)居民對公園未來的經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿π判氖鉡54]，此類案例還包括加納博蘇姆維湖（Lake Bosomtwe）國家公園社區(qū)[55]和澳大利亞昆士蘭州巨石公園附近的雅加布卡（Djabugay）社區(qū)[56]。

4 我國國家公園社區(qū)沖突治理：借鑒與啟示

4.1 土地權(quán)屬保障制度

當置身于國家公園體制的高度時，社區(qū)沖突應(yīng)是國家公園這一龐大復(fù)雜體系需要關(guān)注的重點問題之一。社區(qū)沖突治理在這個體系中涉及土地保障制度、社區(qū)參與制度和特許經(jīng)營制度等層面，目的在于理順公園與社區(qū)關(guān)系，在針對社區(qū)的土地政策、利益分配和補償機制上關(guān)注社區(qū)訴求，贏得社區(qū)情感信任，這是公園與社區(qū)可持續(xù)和諧發(fā)展的必由之路。

土地關(guān)乎生計，我國擬試點的國家公園內(nèi)永久性居民較多，對于社區(qū)居民來說土地意味著既得和未來利益。土地權(quán)屬是我國國家公園體制試點中的重點問題。土地權(quán)屬的保障制度主要包括土地的所有權(quán)和使用權(quán)兩個方面。“保障”二字又點明了這一政策對社區(qū)居民的傾向性。

美國國家公園土地權(quán)屬有3種形式：聯(lián)邦土地（federal land ownership），以莫哈韋（Mojave）國家保護區(qū)為代表；國家公園/私人土地信托合作（NPS/Private Land Trust Collaboration），以普拉列高禾草原（Tallgrass Prairie）國家保護區(qū)為代表；私有土地（private land ownership），以密西西比（Mississippi）國家公園為代表[57]。這種國家公園混合式的土地權(quán)屬結(jié)構(gòu)可作為我國平衡國家公園保護土地和社區(qū)居民利用土地的借鑒[50]。加拿大在社區(qū)土地利用形式上更加多樣化，可以允許居民出租、轉(zhuǎn)讓或特許使用，但是一切必須以保護生態(tài)完整性為前提[58]。目前，我國保護地集體土地權(quán)屬處置有3種模式：集體土地所有權(quán)和使用權(quán)收歸國家所有、集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、集體土地權(quán)屬關(guān)系不變[44]。但是，在權(quán)屬處置過程中要避免兩種情形：一是強征和“以租代征”，補償不到位的情形；二是強制流轉(zhuǎn)，不合法征用，流轉(zhuǎn)定價偏低或流轉(zhuǎn)用途不加管制的情形。為了實現(xiàn)國家公園生態(tài)保育的首要目的，土地權(quán)屬問題是混合土地權(quán)屬和土地私有率較高地區(qū)要解決的難題。綜合來看有3種解決方式：第一種，大多數(shù)土地所有權(quán)歸聯(lián)邦政府之外的第三方所有，且土地最初的使用不會過于偏離當?shù)匾?guī)范；第二種，國家公園通過購買、征用土地或捐贈實現(xiàn)對土地的控制；第三種，國家公園通過地役權(quán)限制土地利用方式和強度。后兩種方式在美國凱霍加山谷國家娛樂區(qū)（Cuyahoga Valley National Recreation Area，CVNRA）和密西西比國家公園得以實踐。在發(fā)展中國家，公園管理應(yīng)鼓勵賦予社區(qū)居民更多的權(quán)利和參與機會，以助力國家公園土地權(quán)屬改革。

借鑒美國和加拿大國家公園土地的“混合”權(quán)屬處置模式，靈活界定我國目前試點的國家公園的土地權(quán)屬。中國國家公園體制試點工作剛剛展開，試點地一般會遴選頂級遺產(chǎn)地。這些區(qū)域土地所有權(quán)大多不屬于政府，內(nèi)部有大量原住民[41]。目前，我國土地類型主要為國有和集體所有兩種類型。每種類型土地的權(quán)屬所包含的所有權(quán)和使用權(quán)可以“兩權(quán)”分離。在國家公園試點實踐中，可將土地權(quán)屬分為4種類型：土地所有權(quán)和使用權(quán)均為國有/公園（類型Ⅰ）；土地所有權(quán)為國有/公園，使用權(quán)可劃給集體/社區(qū)居民（類型Ⅱ）；土地所有權(quán)和使用權(quán)均為集體/社區(qū)居民所有（類型Ⅲ）；土地所有權(quán)為集體/社區(qū)居民所有，但使用權(quán)劃給國家/公園（類型Ⅳ）。結(jié)合多尺度公園功能區(qū)劃概念，對國家公園土地權(quán)屬進行劃分，如圖1所示。

圖1利用土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的分離將國家公園內(nèi)的土地權(quán)屬進行劃分，同時依據(jù)生態(tài)保護強度和人類活動強度明確該地塊的利用屬性。根據(jù)云南省頒布的《國家公園總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》（DB53T300-2009），國家公園可劃分為嚴格保護區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)。對于生態(tài)價值高的地塊，生態(tài)保護強度大，人類活動要加以限制甚至零容忍，該地塊所有權(quán)必須劃歸國有（公園），如嚴格保護區(qū)（Ⅰ）、生態(tài)保育區(qū)（Ⅱ）；對于生態(tài)價值小的地塊，生態(tài)保護強度小，人類活動強度大，如傳統(tǒng)利用區(qū)（Ⅲ）、游憩展示區(qū)（Ⅳ）。考慮到功能分區(qū)空間不連續(xù)性，甚至可以對國家公園土地實行多尺度網(wǎng)格管理，“一格一型”，精細管理，這樣就限定了國家公園任意尺度下不同功能分區(qū)的土地利用方式和強度，社區(qū)居民少數(shù)搬遷（嚴格保護區(qū)的居民需要外遷）或不搬遷，留給社區(qū)居民傳承文化和經(jīng)濟發(fā)展更多彈性空間，對社區(qū)居民只需要進行滿足保護需要的權(quán)利限制即可[41]。

此外，土地權(quán)屬Ⅰ型和Ⅱ型可能會涉及土地所有權(quán)的變更為國有，變更方式為土地征收，而土地權(quán)屬Ⅳ型可能會涉及土地使用權(quán)的變更，有多種變更方式，如土地征用、土地流轉(zhuǎn)、國家租賃等。總之，國家公園使用農(nóng)民集體土地，應(yīng)當在符合法律法規(guī)的前提下，將生態(tài)保護與農(nóng)民意愿有機地結(jié)合起來[44]，特別要注重征收和征用的補償問題，避免社區(qū)沖突。

4.2 社區(qū)參與制度

社區(qū)是國家公園重要保護力量之一。科學處理自然資源保護和社區(qū)發(fā)展關(guān)系是世界生物多樣性保護的難點，社區(qū)參與（community involvement）是解決這一難題的鑰匙。因此，社區(qū)參與成為實現(xiàn)國家公園生境保護和社區(qū)發(fā)展相融相依的唯一途徑，對實現(xiàn)國家公園建設(shè)目標具有積極意義。社區(qū)參與程度越高，社區(qū)管理中矛盾沖突越少[8， 59-60]。

我國自然保護地借鑒西方經(jīng)驗，目前主要有“封閉式”管理和“搶救式”管理[61]兩種形式，基本排斥社區(qū)參與，表現(xiàn)為居民強行外遷，保護地成為管理“孤島”，或者先保護后建設(shè)，禁止對自然資源的使用。“封閉式”和“搶救式”保護思路沒有充分重視社區(qū)的發(fā)聲渠道，排除社區(qū)利益，致使社區(qū)資源利用受限、傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式改變，而相應(yīng)補償卻不能到位，成為激發(fā)社區(qū)沖突的誘因。這類從發(fā)達國家借鑒的管理方式在中國很可能“水土不服”。原因有3個：（1）西方國家公園社區(qū)居民數(shù)量相對較少，而國內(nèi)公園范圍內(nèi)的社區(qū)居民數(shù)量較多，不適宜全部外遷。不論是收購?fù)恋亍⑸鷳B(tài)補償還是與社區(qū)簽訂保護協(xié)議，都有大量充足的資金為后盾[61]。若無力安置或安置不當會給公園帶來生態(tài)壓力和沖突隱患。（2）西方發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展水平較高，對自然資源的依賴性較弱。而我國國家公園所在地區(qū)大多經(jīng)濟落后，社區(qū)居民對自然資源的依賴性較強，不適宜完全禁止對自然資源的使用。（3）西方發(fā)達國家經(jīng)過多年實踐，民眾已經(jīng)付出了血的代價，生態(tài)意識較強，而我國環(huán)境保護的路畢竟走得不長，民眾生態(tài)意識亟待提升，對國家公園內(nèi)涵理解不夠。以上原因造成了東西方社區(qū)管理方式差異，不能完全照搬西方國家公園社區(qū)管理方式。鑒于此，中國的國家公園建設(shè)必須重視社區(qū)參與，制定適合中國國情的社區(qū)參與制度。

社區(qū)參與在國外國家公園管理方式中被廣泛運用[11， 31]。越南廣平省豐芽-格邦（Phong Nha-Ke Bang）國家公園從2010年開始采用共存管理模式（co-existing management model）[62]，強調(diào)社區(qū)在管理體系中的重要性，對其他東南亞國家有借鑒推廣意義。菲律賓伊格里特-巴科（Mts. Iglit-Baco）國家公園也是社區(qū)參與管理的典范[37]，從法律保障、政策制定、日常管理等方面鞏固社區(qū)居民的地位。社區(qū)參與成功的關(guān)鍵在于信息溝通和情感信任，美國國家公園在信息公開方面非常透明化，國家公園管理局（NPS）甚至為規(guī)劃編制者建立了一套明晰、精準、具體的公眾參與機制，強調(diào)操控技術(shù)與過程導(dǎo)向[63]。黃向借鑒加拿大國家公園（布魯斯半島國家公園和五尺深國家海洋公園）社區(qū)管理經(jīng)驗，提出了基于管治理論的中央垂直管理型國家公園公園咨詢委員會（park advisory committee，PAC）模式[64]，公園咨詢委員會（PAC）由純環(huán)境保護組織、土著居民社區(qū)、資源使用者群體、商戶組織、地方政府納稅人代表、私有土地擁有者組成，這種非政府組織共管國家公園的模式能夠?qū)崿F(xiàn)管治的核心理念——相關(guān)利益單位的互動和達成共識，為社區(qū)居民提供了發(fā)聲渠道。社區(qū)共管模式（community co-management model），又稱為“參與性管理”“合作管理”等，指保護區(qū)周邊社區(qū)共同參與當?shù)乇Ｗo區(qū)的自然資源管理、決策制定、實施和評估的整個過程[26]。目前，這一模式在我國的自然保護地中實踐較多，如云南納版河流域國家級自然保護區(qū)。

我國國家公園社區(qū)參與制度應(yīng)及時建立，其目的是公平分配社區(qū)利益、暢通社區(qū)發(fā)聲渠道、激發(fā)社區(qū)公園生境保護意愿和行為，以此達到預(yù)防社區(qū)管理沖突的目的。首先，公園管理體制設(shè)計中必須給予社區(qū)應(yīng)有的重要地位。PAC模式和社區(qū)共管模式各有其利弊，雖然社區(qū)共管模式更強調(diào)社區(qū)在公園管理中的地位，但PAC模式更重視包括社區(qū)在內(nèi)的所有非政府組織的利益相關(guān)者的發(fā)聲渠道，更利于未來國家公園和諧發(fā)展。其次，重視社區(qū)居民參與生態(tài)旅游能力的建設(shè)，提升社區(qū)參與程度。按照“教育學習-觀念改變-行動實踐”[39]這一思路，社區(qū)參與能力建設(shè)分為旅游知識建設(shè)、參與意識建設(shè)、參與技能建設(shè)。第三，國家公園社區(qū)參與立法，借鑒美國國家公園管理局（NPS）的做法，在公園規(guī)劃和管理中必須引入社區(qū)參與機制，寫入我國未來可能建立的《國家公園法》中。第四，建立社區(qū)參與程度評估指標體系，將其作為促進公園社區(qū)參與建設(shè)的手段和指導(dǎo)工具。目前加拿大已經(jīng)形成了系統(tǒng)的社區(qū)參與評價指標，包括在社區(qū)參與需求和目標方面投入（effort）、效果（effectiveness）和效率（effciency）等3個方面[19]。

4.3 社區(qū)特許經(jīng)營制度

特許經(jīng)營包括商業(yè)特許經(jīng)營和政府特許經(jīng)營，前者對應(yīng)于英文franchise，后者對應(yīng)于英文concession [65]。特許經(jīng)營者（concessioner）是美國國家公園中商業(yè)服務(wù)設(shè)施的經(jīng)營主體，受到地方和中央國家公園管理機構(gòu)的業(yè)態(tài)監(jiān)管，需要繳納一定的費用來維持特許經(jīng)營[66]。

國家公園屬于公共產(chǎn)品，其特許經(jīng)營制度必須強調(diào)公益性和社會服務(wù)最優(yōu)化的制度原則。特許人為政府，被特許人可以是私營企業(yè)等非國有性質(zhì)企業(yè)或個人。對經(jīng)營內(nèi)容、范圍、時間等要有明確規(guī)定。在澳大利亞南威爾士州，至2014年已擁有860個國家公園。任何發(fā)生在保護屬地內(nèi)的商業(yè)活動必須經(jīng)過國家公園管理局的正式授權(quán)，稱之為特許權(quán)。特許權(quán)是由法律約束力合同協(xié)議授權(quán)，其形式有租賃、許可證、許可、同意、特許權(quán)、地役權(quán)或其他。特許權(quán)要確保在國家公園內(nèi)的任何活動都不能與公園管理局保護和保育的核心目標相違背。基于此，澳大利亞新南威爾士國家公園（New South Wales National Parks）探索了公園管理和經(jīng)營的公私合作關(guān)系（public-private partnerships，PPPs）。食品、住宿、餐飲、特殊興趣旅游活動等旅游者需要卻并不在國家公園的法定職責（保護、保育和管理）范圍之類的需求可以通過特許經(jīng)營的方式交給私營企業(yè)運營。被特許人一般簽署5年的合同，如果雙方當事人愿意再續(xù)簽5年。通過PPPs，保護區(qū)管理者通過這種合作，騰出時間來管理公園機構(gòu)的日常問題，如消防、雜草管理、跟蹤維護等[67]。政府管理機構(gòu)可能還需要關(guān)注更多的PPPs成功的要素，如信任、誠信、開放的溝通、靈活性和管理沖突的能力[68]。

目前我國一些保護區(qū)的“特許經(jīng)營”具有整體性、壟斷性和信息不公開等制度問題[69]，其后果是地方政府支付了高額的社會成本，而企業(yè)獲得了高額的回報[70]，社區(qū)利益卻得不到應(yīng)有補償。在我國貴州馬嶺河景區(qū)出現(xiàn)了景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓失敗的案例。轉(zhuǎn)讓企業(yè)由于相關(guān)法律法規(guī)缺失、轉(zhuǎn)讓過程不透明、制度安排不合理、國有資產(chǎn)流失及居民參與機制缺乏等問題而在一年后被迫退出，而合同簽署的轉(zhuǎn)讓時間為50年[71]。因此，國家公園特許經(jīng)營缺少社區(qū)參與不利于公園可持續(xù)發(fā)展。

特許經(jīng)營不論是在許可還是資金回饋上都應(yīng)適當向社區(qū)居民傾斜，以保證失地農(nóng)民、生計因生態(tài)保護而影響較大的農(nóng)民轉(zhuǎn)型成功，這也是緩和社區(qū)矛盾，預(yù)防社區(qū)沖突的有效方式之一。如肯尼亞法律規(guī)定：所有的旅游企業(yè)都需有部分股權(quán)為肯尼亞人所擁有，所以肯尼亞旅游發(fā)展協(xié)會的另一種重要角色就是扮演外國投資者和本國商人之間的中介者和聯(lián)系人，并發(fā)揮了相當重要的作用[29]。需要注意的是，特許經(jīng)營強調(diào)經(jīng)營權(quán)局部轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)讓期限不宜過長。

5 研究結(jié)論

從境外國家公園社區(qū)沖突的表現(xiàn)，追根溯源到?jīng)_突的本質(zhì)，利益分配和補償、土地政策、信息和情感溝通等可作為中國國家公園體制試點工作中社區(qū)沖突預(yù)防考慮的重點。上述考慮重點置身于國家公園體制層面時，就涉及公園土地權(quán)屬的確定、社區(qū)參與制度的設(shè)計以及特許經(jīng)營制度的考量。其中，土地權(quán)屬的確定關(guān)系到公園生態(tài)保護和社區(qū)發(fā)展矛盾的統(tǒng)一，社區(qū)參與制度設(shè)計是確定社區(qū)在眾多利益相關(guān)者中利益分配和補償?shù)年P(guān)鍵，特許經(jīng)營也涉及社區(qū)居民的利益補償和生活重建。在土地政策制定、社區(qū)參與和特許經(jīng)營機制設(shè)計時要格外重視公園與社區(qū)信息溝通的是否順暢，社區(qū)居民是否“得以償失”，這兩點都會影響社區(qū)居民對公 園管理機構(gòu)的信任和信心，能從源頭上化解社區(qū) 沖突。

在國家公園建設(shè)的不同階段，所面臨的社區(qū)沖突是不同的，社區(qū)沖突帶來的社會問題會伴隨建設(shè)進程而不斷演化[25]。從時間縱向看，國家公園社區(qū)沖突的相關(guān)研究聚焦在國家公園建成后，隨著公園發(fā)展而逐漸顯現(xiàn)出來，而在國家公園設(shè)立初期可能早已埋下誘因，卻鮮有關(guān)注。因此，本研究對目前中國國家公園體制試點工作有借鑒意義。

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