省以下地方行政架構變動與改革探討

杜平

省以下地方行政架構變動與改革探討

杜平

郡縣治，則天下安。經過數千年的中央集權和地方分權制度變遷，縣一級的地方政府制度安排，成為中國最穩定的政府，歷來是中央政府統制治理的主骨架、核心。“兩漢吏治”漢代郡—縣制地方政府治理模式，被歷史學家和學者認為是高效、合理，能較好處理中央集權和地方分權的制度安排典型。但時至今日，地方行政層級日益復雜多元，各類派出機構演化成為地方行政主體，縣處級地方行政主體大量增加，在很大程度上打破了地方政府精簡高效治理的格局①注：從經濟行政學意義上講，完整的地方政府或地方行政區主體由三要素構成，一是相對穩定的地域，二是相對集中的人口，三是擁有一套治理機構。本文省以下地方行政主體，指的是縣及縣以上地方各級人民政府，以及具有準縣級或以上地方政府地位的省級開發區、園區、出口加工區、港區等，具有一定地域行政范圍，具有獨立的行政經費和機構編制，具有相當于縣級或以上經濟社會管理權限等。。

浙江省以下地方行政制度調整與主體演變

歷史上，浙江轄區地方政府主體或行政區數量變動并不大，這也為中央和地方穩定高效治理提供了堅實基礎。漢代中國地方政府分郡和縣兩級，全國約100多個郡1000多個縣（道、邑），一個郡管轄10到20個縣；浙江地域分會稽八郡有約50到60個縣，相當于市縣兩級行政區主體數量60個左右。根據史料記載，唐代典型地方行政實行道—府（州）—縣三級體制，唐玄宗時期全國大約有1573個縣，兩浙道下轄府（州）、縣兩級地方政府主體數量在60個上下。宋代至元明清，地方行政一般實施三級行政制度，比如宋代的路—府（州、軍、監）—縣，元代的省—府（路、州）—縣，明代的布政使司—府（州）—縣等，省（路、布政使司）以下各級地方政府主體數量大約保持在80至90個左右，變動不大，鄉鎮以下實行“鄉紳自治”。民國時期浙江行政區劃變動較頻繁，區、縣兩級行政區數量隨時局變化調整，但總體保持在75至90個之間；鄉鎮以下實行鄉—保甲兩級基層自治，但國家政權已開始向基層滲透。

新中國建立后，為加強中央集權，地方行政層級關系幾經調整，從最初大行政區劃制度，慢慢過渡到目前的中央—省—市—縣—鄉五級行政體制，省以下為四級行政。浙江從建國初期的5個專區、3個地級市、4個縣級市、51個縣、10個市轄區，到改革開放初11個地區75個縣市區（其中10個市轄區、65個縣），再至目前的11個地級市90個縣市區（35個市轄區、35個縣、20個縣級市），市轄區、縣級市逐步增加，縣數、鄉鎮數逐步減少。鄉鎮街道數量由1985年的3325個（2729個鄉、508個鎮、88個街道）減少至2014年的1321個（258個鄉、629個鎮、434個街道），數量減少了2004個。通過鄉鎮撤擴并，土地資源、行政資源、資金資源等利用更為集中高效。表面上看，通過行政區劃調整，浙江的市或縣級行政區（地方政府主體）數量從86增長至101個，僅增加了15個，但實際并非如此。

近20年為適應工業化、城市化發展需要，浙江率先通過擴權強縣、強縣擴權等“省管縣”體制改革，撤縣設區、撤縣設市、撤市設區，調整市域、縣域行政區劃，取得了明顯成效，減少了管理層級、提高了行政效率。但是，隨著作為國家、省市派出機構的各類國家級省級開發區、園區、出口加工區、保稅區、產業集聚區等設立，相當于縣級或以上的準地方政府主體大量增加。加之原有11個地市、90個縣市區行政區，浙江省以下市、縣兩級地方行政區數量實際達290個左右，其中并不包括30個省級高新技術產業開發區、33個省級旅游度假區等。也就是說，市縣兩級行政區數量不是統計意義上的101個而是超300個，這是浙江數千年歷史上各個時期地方縣級行政主體數量的4至6倍。這些主體均擁有一定轄區范圍、人口及縣級經濟社會管理職權，成為“縣中縣、市中市”。如果包括考慮賦予縣級經濟社會管理權限的100多個中心鎮，這個數字更是驚人。

派出機構演變成為事實上的地方行政主體。以浙北某國家級經濟技術開發區為例。開發區管委會屬副地廳級單位，下設17個機構包括建設局、社發局、環保局、審批中心、執法支隊、規劃局、國土局、工商局、公安局、市場監管局等，行政管轄面積約140平方公里，下轄4個街道、40個行政村、14個社區，轄區內人口約20萬人，有各類行政處罰、招商引資、經濟發展、社會管理、人才開發、設施建設、土地征用、規劃審批、環境保護、行政監管和稅費征收等一系列權利責任。再以浙中某縣市為例，一個國家級開發區、一個省級工業園區、一個試點小城市和一個產業集聚區，全市相當于擁有至少5個（副）縣級政府主體，名義上其他4個是政府派出機構，但實際上每個主體都設有一套經濟社會管理機構，設有行政審批中心和執法大隊，有自身融資平臺和地理管轄范圍，有硬性經濟社會發展與稅賦任務指標，每年需要進行考核，行使縣一級經濟社會管理權限。

現有省以下地方行政制度安排導致的若干問題

制度是一種重要的基礎設施，尤其是地方行政制度安排事關重大。地方行政體制不僅涉及機構、權限問題，也涉及行政區劃、財權事權安排等。今日地方行政制度安排，尤其是相當于縣級地方政府或行政主體越設越多，開發區園區越辦越多，范圍越劃越大，占用大量耕地、資金和低水平重復建設，甚至超出了實際需要和經濟承受能力，縣域內形成大量的分利集團和“諸侯經濟”，既不利于地方轉變職能，也不利于處理好政府、市場、社會關系，更不利于發揮市場在資源配置中起決定性作用和現代治理體系建設。

——簡政放權和職能轉變難度較大。當前中央積極簡政放權，轉變政府職能，意在促進地方經濟發展和加強公共產品提供。但省以下行政層級較多，行政主體較多，一是導致行政機構多，行政成本過高不得不時常清理壓縮“三公”經費；二是導致省級部門機構各類事項增多，部門行政人員疲于奔命和應付；三是導致國家各類政策指令很難順利下行基層，容易造成“腸梗阻”“中梗阻”，而且上級導向型的行政體制安排，不能有效回應基層社會公眾訴求。省以下地方行政層級，進一步可細分為省—副省（城市）—地級市—副地廳（國家級開發區）—正縣處—副縣處（省級開發區）—鄉鎮等七個層級，相當繁雜，官僚主義嚴重。一個市縣范圍內擁有多個行政層級和行政區主體，有的相互之間是平級或平行關系，各級政府“上下同責”和機構“上下同粗”（徐繼敏，2013），部門職責交叉重復。

——地方財政體制改革較難推進。經過1990年代以來財政體制改革，中央與地方財政分成關系較為明晰，但省以下地方財政關系一直難厘清、省以下財政體制改革模糊不定，具有較大的不確定性、隨意性。原因之一是地方政府主體過多、層級過于復雜，省、市、縣、鄉鎮四級財政分成體制設計，相比于中央與地方的二級分稅制設計更復雜，各級政府之間的財權與事權更難以匹配。同時，地方財政體制改革牽涉到各個地方利益主體，相互牽制、相互關聯，“自下而上”的改革已經無法形成和動彈，“自上而下”的改革也往往較難推進。

——地方政府負債率難以下降。各類地方行政主體設置過多，地方政府融資平臺多，地方債規模過大，甚至出現了地方債“越清理越多”的局面，地方債呈現復雜化與隱蔽化傾向。根據國家審計署統計，2013年6月底地方各級政府性債務規模達17.9萬億元，大大高于2010年10.7萬億元，占當年GDP比重達31.5%，比2010年上升4.8個百分點。根據統計，浙江各級地方債90%以上來自于市縣兩級政府及融資平臺，省級負債占2.1%，鄉鎮負債占4.5%，地方債主要依靠土地出讓收入還債，部分地方甚至陷入“舉新債還舊債”循環。

——權力與民爭利狀況較難遏制。當前縣或準縣級地方政府主體數量過多，相互之間競爭日趨激烈，地方政府主體攫取資源能力過強，地方政府直接插手干預經濟的愿望和實際程度很深，進一步導致“地方政府公司化”傾向。事實上，由于掌握著最廣泛的資源，設立以經濟掛帥的開發區園區，使得政府公司化發展，地方政府自身實際上已經成為地方經濟利益最大化的代言人，這是調研中各地普遍反映出來的實際狀況。地方政府主體過多和公司化傾向，尋租機會大量增多，腐敗行為增加，直接導致民眾對政府的信任度下降。

——國民收入分配格局較難調整。國民收入分配問題一直是政府和全社會關注點所在。各級地方政府主體過多，政府規模偏大，融資平臺多且大肆舉債發展經濟的導向，使得貨幣供應量迅速增長，并形成各類資產泡沫和大量灰色收入，加劇了收入不平等和收入分配不均狀況，政府所得、資本所得比重偏高，勞動者報酬比重偏低。浙江勞動者報酬占GDP初次分配比重約為42%，低于全國平均水平，而先進經濟體更是在50%以上甚至達到60%。

省以下地方行政制度改革若干對策建議

大道至簡。經濟新常態背景下，厘清地方行政層級、精簡行政主體機構，轉變政府傳統角色，對于十八屆三中全會、四中全會提出的2020年全面完成改革任務、全面推進依法治國，具有重要意義。可以說，地方行政體制改革，是未來其他改革取得成功的重要基礎或支撐。尤其是長三角等發達地區省市正在進入工業化后期、以轉型創新求發展的關鍵時期，地方行政制度安排相應地應加快改革完善，大膽創新爭取領先一步，再創體制機制新優勢。轉變地方政府職能，建設現代治理體系，應先解決好地方行政架構安排等基本問題。

處理好政府、市場、社會的關系。“法無授權不可為、法定職責必須為”。進一步理順政府與市場的關系，加大簡政放權和轉變職能力度，建立完善“四張清單一張網”，推行政府權力清單制度，取消非行政許可審批，減少政府對微觀經濟行為的干預，消除權力設租尋租空間。進一步理順省以下地方各級政府的關系，下放權力、財權與厘清地方行政層級關系結合起來，加強地方提供公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責，解決財權事權不匹配、職能交叉、職權不清、相互推諉扯皮等問題。

處理好經濟發展與地方行政的關系。“刪繁就簡三秋樹，領異標新二月花”。積極深化“大部制”改革，加大機構整合力度，比如推進工商、質監、食藥監、物價部門整合成立市場監督管理局等。逐步還原省級產業集聚區開發區園區、保稅區、加工區等經濟功能，成為國家或省級部門的派出機構而非市縣政府派出機構，或可重新歸口商務、經信等主管部門管理，減少事實上的地方行政（區）主體數量，防止地方行政主體、機構部門設置數量越設越多的問題。

處理好集權和省以下地方政府分權的關系。從長期看，削減行政縱向層級，實行地方行政體制三級甚至是二級制度安排，促進地方行政扁平化管理。綜觀各先進國家和地區，基本實行國家三級和地方二級的行政制度安排。中央應鼓勵浙江等發達地區推進本轄區行政體制改革，發揮省級政府在推進地方行政體制改革的主體作用，鼓勵地方大膽探索，推進四個行政層級逐步向省、設區市和縣、鄉鎮三層級轉變。也可以考慮嘗試向省、縣（市）二級為主體的框架制度安排轉變，提高行政治理效率，同時充分發揮鄉鎮街道主動性、積極性，推動鄉鎮一級擁有更多管理本轄區的權利、責任，加強基層黨組織和基層政權建設，更廣泛吸收社會組織和公眾參與管理，積極應對基層面臨的新情況新問題，增強其自我管理、自我服務的功能，促進基層治理體系和治理能力現代化。

作者單位：浙江省發展和改革研究所