“五水共治”背景下的第三方治理

顧世杰 包海波

“五水共治”背景下的第三方治理

顧世杰 包海波

“第三方治理”是環境治理問題上的一個新的突破點,也是一種市場長效機制。在“五水共治”戰略的推動下，要實現第三方治理在公用設施、工業園區等重點領域在產業集聚化背景下取得顯著進展，浙江省的污染治理效率和專業化水平顯著提高，各項水資源質量指標在全國名列前茅

“五水共治”是浙江省委、省政府推進新一輪改革發展的關鍵之策，更是建設“兩美”浙江的突破口與切入點。粗放的經濟發展方式、分散的生活生產模式形成了巨大的污染存量，水資源產權虛置、生態補償機制匱乏嚴重制約著市場機制的作用，水環境治理面臨著內生激勵不足、外在缺乏法制支撐的現實難題。因此，鞏固治水成果、提升治水實效，應注重標本兼治，綜合運用依法治水、市場治水和科技治水，探索建立長效機制。其中十八屆三中全會提出了環境治理新方案——第三方治理，這是我國環境治理問題上的一個新的突破點，也是一種市場長效機制。

第三方治理概述

第三方治理提出與內涵。近年來，第三方在我國各級政府環境治理實踐中已經廣泛應用，而發達國家對于第三方治理已經開展實施多年并積累了豐富經驗。Milgrom(1990)等通過對地中海商法成功運作的案例描述，揭示了第三方治理并不總是要求國家權力機制的使用，來自不同國家商人間的協議通過商法同樣可以得到保護。在政府和市場失靈的情況下，替代性治理組織就會介入，行業協會就恰好提供了一種介于正式的、國家支持的秩序和自發秩序之間的合約自增強機制。Elinor·Ostmm(2000)在大量實證研究的基礎上指出，人類社會中大量的公共池塘資源問題事實上不是依賴國家也不是通過市場解決的，人類社會中的自我組織和自治，實際上是更為有效的管理公共事務的制度安排。2013年我國在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出了“推行環境污染第三方治理”。這是我國環境污染防治工作中前所未有的理念與制度創新。李金珊、沈楠(2014)將浙江污水處理主體分為主要三類，并認為政府主辦的污水處理廠與監管部門是利益共同方，企業自辦的污水處理廠與企業是利益共同方，兩者都很難實現有效監管。必須按照要求，分期分批將政府主辦的污水廠和企業自辦的污水處理廠移交第三方管理和營運。

第三方參與政府治理，一般表現為把市場原則注入政府實踐，將政府服務內容細化外包，交給專業的機構來加以處理。這里在總結前人研究基礎上，對環境污染第三方治理定義為，即由專業環保公司負責排污企業所有環保相關事務，并由政府對企業和環保公司的監管的監管的治理模式。劉新葉（2015）認為“環境污染第三方治理”的核心是進行專業化分工，將污染治理從“誰污染、誰治理”轉變為“誰污染、誰付費、第三方治理”。

第三方治理的經濟學理論。在經濟學中，環境具有公共物品和“市場失靈”等特性，決定了環境保護必須依靠政府來管理和控制。但是，由于在環境污染問題中存在博弈論和囚徒困境這樣的難題，“囚犯困境”反映的問題：個人理性與集體理性在理性經濟人假設下是相悖的。由于政府的治理明顯存在劣勢，高昂的執法成本也往往使政府治理失靈，政府在扮演第三方角色時往往會因“缺位”或“越位”而難以有效地介入。因此，人們傾向于在環境管理中更多的運用經濟手段，第三方治理模式應運而生。人們希望以建立市場的長效機制來改善環境治理現狀，提高治理效率，而第三方治理模式正是通過市場之手來實現環境治理，因而得到廣泛認同和深入推廣。

“五水共治”可引入第三方治理

隨著經濟社會的快速發展，政府在“五水共治”治理過程中遭遇到越來越多困境與挑戰。傳統的由政府主導的治理模式，在處理關乎自身利益問題上，往往效率低下。第三方運營治理的模式，不僅可以將企業從不熟悉的環境保護、污染治理難題中解脫出來，也可以降低政府的執法成本。這里從分別宏觀、微觀角度分析第三方治理模式在“五水共治”中的可行性。

有關第三方治理的政策文件。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確提出“建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理”。我國找到了環境治理的突破點——推行第三方治理。今年國務院辦公廳公布《關于推行環境污染第三方治理的意見》，根據意見，各地將推行排污者付費委托第三方企業治污的“環境污染第三方治理”模式。并指出到2020年，公用設施、工業園區等重點領域第三方治理將取得顯著進展，污染治理效率和專業化水平明顯提高，社會資本進入污染治理市場的活力進一步激發。環境公用設施投資運營體制改革基本完成，高效、優質、可持續的環境公共服務市場化供給體系基本形成；第三方治理業態和模式趨于成熟，涌現一批技術能力強、綜合信用好、具有國際競爭力的環境服務公司。

有關第三方治理的法律制度。環境法律的基本原則和制度也為環境污染第三方治理提供了法源依據。新修訂的《環境保護法》(2014年)第五條規定：“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則。”第六條第三款規定：“企業事業單位和其他生產經營者應當防止、減少環境污染和生態破壞，對所造成的損害依法承擔責任。”其中“損害擔責”則提供了一種開放式的責任承擔方式——污染者、環境損害者既可以自己去承擔環境治理的責任，也可以市場付費替代履行環境治理責任。這為環境污染第三方治理提供了制度依據和開放的制度空間。

第三方治理的迫切性和可行性。長期粗放的經濟發展方式、分散的生活生產模式造成了嚴重的水資源污染問題，浙江水環境的質量低于全國平均水平。可見環境治理模式市場化的迫切性。其中浙江省地表水水質質量如圖1所示。

同時，浙江近年廢水排放總量也在不斷增加增加，2013年達到41.91億噸，比2010年增加2.5億噸，比2009年增加5.41億噸。但是隨著浙江“五水共治”政策的實施與推進，原先“低、小、散、亂”的產業布局導致的污染源分散問題得到改觀。由于產業集聚、企業集中、資源集約的工業園區建設加速推進，為第三方治理的引進實施提供了可能性。第三方治理的有效運行，能夠在一定程度上彌補政府在“五水共治”基礎設施建設方面的不足，有利于促進經濟激勵機制作用的發揮。

“五水共治”第三方治理實踐與探索

圖1 2013年浙江省地表水水質質量

表1 第三方治理實踐與探索的具體案例

國內第三方治理實踐與探索。近年來，在治理環境污染方面，各省市在借鑒發達國家經驗的基礎上，通過不斷改革環保管理體制，出臺相關制度規定，創新環境治理模式，來探索市場化、社會化、專業化治理的新路徑。其中在工業污染源治理、生態環境保護、環境監測監管等多個領域，推行環境污染第三方治理的案例如下表1。

浙江水污染治理實踐與探索。第三方治理作為一種市場調節機制，能夠在“五水共治”有效補充長期存在的單一政府治理模式的不足。因為第三方治理模式既符合浙江省“五水共治”的環境保護治理方向和環境污染現狀，又有助于環境治理專業化的形成和提高，在實現產業走向中高端的道路上發揮重大推動作用。舟山市通過“BOT”模式，積極探索實施第三方治理，有效推進了環境污染治理的市場化，取得了較好的環境效益和經濟效益。

第三方治理模式的困境。據目前來說，浙江省要在“五水共治”中推行第三方治理也存在很多的不足，宏觀的配套法治建立不完善、市場有效機制缺乏、微觀企業和個體的思想觀念的轉變等等困境。實踐表明：一些地方和企業發展第三方治理過程遇到過很多問題。這些問題往往是政策缺失造成的，而不是第三方治理模式的先天缺陷。主要表現如：法律責任界定不清，市場準入與退出機制尚未建立，政府監管和環保企業面臨挑戰，環保企業自身能力不足等等。

建議和展望

市場失靈往往需要借助政府力量，同時政府治理失靈也需借助第三方力量。第三方作為獨立的一個社會治理主體也是制衡政府和市場的不可或缺的力量。盡管這方面實踐在其他省份已小有所成，但浙江省“五水共治”中相關的引進經驗和原創成果很匱乏。結合已有經驗和浙江省自身特點，筆者提出幾點建議。

政府加快相應法律法規建設。首先，要明確污染物產生企業與第三方治污企業的法律責任。污染物產生企業與第三方治污企業都是環境責任主體，法律應根據雙方合作方式以及具體的行為來界定。其次，建立政府違約風險補償機制及責任追究機制。考慮到第三方企業在與政府合作中不利的位置，不僅要設立環境污染第三方治理風險補償資金，還應建立對違約的政府主要負責人相應的責任追究機制。最后，對不按要求進行污染治理的企業，強制推行第三方治理模式。

市場方面應該準入與退出機制。要實現“五水共治”的市場化，就要使市場在環境資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。因此，建立合理的市場準入和退出機制至關重要。市場上不宜對第三方治污企業設立強制性的準入標準，但可以對第三方治污企業進行信用評級，對信譽好、技術過硬的環保企業頒發證明。信譽等級可以作為政府采購和企業買環境服務的重要參考。在市場退出方面，按照服務質量好壞進行信譽評級；對信譽級別非常低甚至有違法行為的第三方企業，應列入黑名單，禁止進入第三方治理市場。此外，為了規范環境污染第三方治理市場的運行，針對環境污染第三方治理的招投標、合同簽訂、責任界定等方面，政府應出臺相應的指導性文件。

建立保障第三方治理可持續性市場機制。為了保障第三方治理發展的可持續性，需要有持續不斷的動力機制。借鑒發達國家經驗，金融創新是環境污染第三方治理的重要動力。通過建立綠色信貸、環保銀行、基金、責任保險制度，來培育環境污染第三方治理市場，從而實現第三方治理模式的可持續發展。例如，對環境守法企業在銀行貸款、上市融資等方面給予優先支持。

鼓勵環保產業發展和培育專業化的環保企業。從金融政策、服務政策、法律保障等方面加大對發展環保產業的支持力度，在科技創新方面制定各種激勵、獎勵政策。扶持、培育能夠集提供咨詢、設計、建設、運營、維護等服務于一身的環保企業集團，推動環保企業上市融資，壯大環保市場，為第三方治理奠定基礎。

在“五水共治”戰略的推動下，第三方治理在公用設施、工業園區等重點領域在產業集聚化背景下取得顯著進展，浙江省的污染治理效率和專業化水平顯著提高，各項水資源質量指標在全國名列前茅。不斷完善環境治理的市場機制，積極進行金融創新，建立綠色信貸、環保銀行、基金、責任保險制度，從而吸引更多社會資本進入污染治理市場；要形成高效、優質、可持續的環境公共服務市場化供給體系。第三方治理的觀念深入人心，并積極培育相應產業文化，達到第三方治理業態成熟和模式豐富多樣的目標，在快速發展的環保第三方治理行業涌現一批技術能力強、綜合信用好、具有國際競爭力的環境服務公司。

作者單位：中共浙江省委黨校