論美國國家安全戰(zhàn)略的第三支柱

張慧智+王簫軻

摘要“9·11”事件發(fā)生以后，反恐戰(zhàn)爭的需要推動美國開始重新重視發(fā)展援助問題，并逐漸將其上升到國家安全戰(zhàn)略支柱的地位。在過去十多年的時間里，由于軍事手段的局限性、國家實(shí)力的相對下滑，再加上全球性問題的凸顯和援助競爭的出現(xiàn)，美國大幅度增加了發(fā)展援助的額度，在援助地域上更加向撒哈拉以南非洲為代表的最不發(fā)達(dá)國家傾斜，在援助領(lǐng)域上更加重視對教育、人口、健康和良好治理等社會領(lǐng)域的投入。在援助質(zhì)量上，美國ODA的贈予指數(shù)、最不發(fā)達(dá)國家援助比率等指標(biāo)也得到顯著提高。ODA也有力支撐了美國的外交和軍事行動，增強(qiáng)了美國全球治理的能力，影響了欠發(fā)達(dá)國家的發(fā)展模式，增強(qiáng)了美國的軟實(shí)力。不過，美國的ODA政策明顯受制于其經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不足和援助條件的苛刻，同時也難以在美國與新興大國之間的安全競爭方面發(fā)揮正面作用。

關(guān)鍵詞發(fā)展援助3D戰(zhàn)略反恐戰(zhàn)爭援助鉆石全球治理

引言

將對外發(fā)展援助納入國家安全戰(zhàn)略的整體設(shè)計(jì)并不是美國的首創(chuàng)，在加拿大、英國、荷蘭等具有后工業(yè)化特征的國家，踐行3D安全戰(zhàn)略已經(jīng)走過十余年的路程。所謂3D指的是外交（Diplomacy）、發(fā)展（Development）和國防（Defense）三個詞的英文首字母縮寫。其中發(fā)展指的就是以援助為手段促進(jìn)欠發(fā)達(dá)國家的發(fā)展，從而消除流行性疾病、恐怖主義、跨境有組織犯罪等非傳統(tǒng)安全的隱患。M. G. Manwaring， Defense， Development， and Diplomacy （3D）： Canadian and U.S. Military Perspectives， Strategic Studies Institute， U.S. Army War College， 2006， pp.1-4， http：//www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pdffiles/PUB732.pdf，訪問日期：2014年3月24日。一般情況下，發(fā)達(dá)國家會將官方對外經(jīng)濟(jì)援助中專門用于“促進(jìn)發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會福利”的那部分稱為官方發(fā)展援助（ODA）。英國、荷蘭等國3D戰(zhàn)略中的“發(fā)展”也主要是以O(shè)DA形式實(shí)現(xiàn)的。美國是世界上最早開始大規(guī)模、制度化提供發(fā)展援助的國家，援助也在促進(jìn)美國國家安全方面起到了積極作用。但正式將“以援助促進(jìn)發(fā)展”以官方文件形式確定為國家安全戰(zhàn)略的“支柱”（pillar），是在“9·11”事件發(fā)生以后。此前，克林頓政府認(rèn)為“保持強(qiáng)大軍事實(shí)力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮和推進(jìn)全球民主化與人權(quán)”是美國安全戰(zhàn)略的三大支柱。參見A National Security Strategy of Engagement and Enlargement， February 1995， Preface， http：//www.globalsecurity.org/military/library/policy/national/nss-9502.pdf，訪問日期：2014年3月24日。2001年以后，美國開始重新重視對外援助，逐漸將促進(jìn)欠發(fā)達(dá)國家的發(fā)展視為外交和國防之外美國國家安全的第三支柱。

從“9·11”至今十余年來，美國對外發(fā)展援助的份額和總量明顯上升，其戰(zhàn)略性作用越來越受到重視，其背后折射的則是美國新保守主義受挫和國家實(shí)力下滑，以及由此帶來的外交、安全政策多元化選擇，同時也反映了發(fā)展問題本身的重要性。

一、 “9·11”后美國對外發(fā)展援助再度興起

在20世紀(jì)90年代，美國對外經(jīng)濟(jì)援助陷入了一個低谷。一方面，蘇聯(lián)解體使得許多服務(wù)于美國遏制政策的經(jīng)濟(jì)援助失去了活動空間;另一方面，在布什政府后期，美國經(jīng)濟(jì)增長乏力，政府和國會都將注意力轉(zhuǎn)移到國內(nèi)。“美國優(yōu)先的反彈使得反對對外援助的聲音超越了黨派和意識形態(tài)分野。”Zeuli and Ruttan， “U.S. Assistance to the Former Soviet Empire： Toward a Rationale for Foreign Aid，” The Journal of Developing Areas，Vol.30， No.4， Jul.1996， p.502.致力于改善國內(nèi)經(jīng)濟(jì)情況的克林頓政府出臺了更加謹(jǐn)慎的對外援助方針，提出對外經(jīng)濟(jì)援助“要清楚地看得見美國的利益;要明確代價;要明確達(dá)成目標(biāo)的可能性及效果;要明確卷入、撤出的時間及方式等”。楚樹龍：《克林頓外交戰(zhàn)略和中期選舉后美國外交趨向》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》1995年第5期，第60頁。美國對外經(jīng)濟(jì)援助的經(jīng)費(fèi)在整個20世紀(jì)90年代呈下降趨勢，出現(xiàn)了援助疲勞現(xiàn)象。經(jīng)援總額從1991財(cái)年即1991年10月1日至1992年9月30日。的183.69億美元下降到1997財(cái)年最低的130.65億美元。數(shù)據(jù)來源：US Overseas Loans & Grants [Greenbook]， http：//gbk.eads.usaidallnet.gov/，訪問日期：2014年3月25日。其中官方發(fā)展援助（ODA）從1992年的173.43億美元下降到1997年的92.21億美元，2000年恢復(fù)到127.19億美元。數(shù)據(jù)來源：OECD援助數(shù)據(jù)庫，http：//stats.oecd.org/index.aspx#，訪問日期：2014年3月25日。此外，援助效果的不盡如人意也是美國削減援助經(jīng)費(fèi)的原因之一，一些受援的非洲、拉美國家不僅沒有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，甚至比此前更加貧困，這使許多人對援助失去了信心。

2011年的“9·11”事件對美國的援外政策產(chǎn)生了極大影響。信奉新保守主義的小布什政府原本對援助類事務(wù)沒有太大興趣，但“9·11”的發(fā)生使打擊國際恐怖主義、維護(hù)美國國家安全成為其外交戰(zhàn)略的核心任務(wù)。而貧窮、混亂往往是恐怖主義滋生的土壤，也是對外經(jīng)濟(jì)援助所要解決的主要問題。小布什政府認(rèn)識到，嚴(yán)重的貧富分化是當(dāng)今世界面臨的現(xiàn)實(shí)問題，一些極度貧困的發(fā)展中國家如阿富汗、索馬里等，已經(jīng)成為恐怖主義滋生和活動的重點(diǎn)地區(qū)。要從根源上徹底消滅恐怖主義，美國需要對發(fā)展中國家的發(fā)展問題做出反應(yīng)。因此，這一時期，美國對外發(fā)展援助被重新重視，并迎來了一個新的高峰。