對十八屆四中全會《決定》中深化行政執法體制改革內容的解讀

張宏忠

摘 要： 深化行政執法體制改革是深入推進依法行政、加快建設法治政府的重要內容。針對行政執法領域中出現的執法無力、執法腐敗等突出問題，必須嚴格落實《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中的相關重要部署，完善行政執法管理體系，加強重點領域的綜合執法力度，改革城管執法體制;強化行政執法人員管理制度，提升綜合素質;健全行政執法與刑事司法銜接機制。

關鍵詞： 行政執法體制;改革;綜合執法;資格認證;收支兩條線

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.03.09

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）中關于“深入推進依法行政，加快建設法治政府”[1]35的重大部署，是法律的生命力和權威能夠實現的基本保障。因為“行政機關是實施法律法規的重要主體，要帶頭嚴格執法，維護公共利益、人民權益和社會秩序”[2]。其中，“深化行政執法體制改革”[1]，則是當前最現實、最急迫的重點工作。針對行政執法領域中出現的執法無力、執法腐敗等突出問題，習近平同志在《決定》的有關說明中，使用了“老百姓深惡痛絕”的嚴厲措辭，指出“必須下大力氣解決”[1]86，足見行政執法體制改革的緊迫性。

一、 推進綜合執法，完善行政執法管理體系

1.加強重點領域的綜合執法力度

“行政執法是各級政府的經常性工作，直接涉及人民群眾和企業、社會機構的利益。”[3]1《決定》提出“重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法”[1]37。

這是因為，一方面，這些領域的行政執法，與人民群眾的日常生活息息相關，直接關乎政府的公眾形象，直接影響黨群關系、干群關系的和諧，直接關系到社會的和諧穩定;另一方面，隨著經濟社會的不斷發展，行政管理的任務和范圍日益繁重，客觀上造成當前我國行政執法體制的復雜性，職能交叉重疊與責權模糊不清的現象并存，領導體制也呈現垂直型、雙重型、指導型等多樣性，一個領域的行政執法往往需要動員多部門、跨區域的協調合作才能夠較好地完成，現實中容易受到各種因素的制約。

為此，《決定》提出要“根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量”[1]37。變多頭監管為綜合執法，引導各部門加強協作，加強重點領域的綜合執法力度，不斷提升執法水平、執法效率，這樣才能有效地維護人民群眾的合法權益，保障社會的和諧穩定，為經濟的科學發展營造良好的運行環境。

2.改革城市管理行政執法體制

城市管理行政執法部門（下文簡稱“城管”）承擔著規范、維護和治理城市公共秩序的重任。目前，暴力抗法和野蠻執法事件時有發生，社會輿論反應強烈。城管人員的工作壓力和艱辛易被忽視，而其公眾形象則往往被負面化。

隨著我國城鎮化水平的提高，城市的規模、人口不斷擴大，社會環境、利益關系日益復雜，然而城市管理和行政執法水平卻沒有及時跟進。城管執法任務日趨繁重，而相關法律法規建設的滯后和不完善，造成城管所擁有的行政處罰權和行政強制權界定不清、力度不足、范圍有限，執法難度日益加大，矛盾沖突易發多發。同時，行政執法的機構設置繁多、各自為政、缺乏協調，有利可圖的領域各方爭相介入執法，復雜棘手的就相互推諉。城管的機構性質、隊伍素質、編制待遇、工作條件還存在諸多亟待解決的現實問題。這些都是造成野蠻執法和暴力抗法事件惡性循環的重要原因。另外，值得一提的是，在行政管理和行政執法體制中，城市管理是唯一沒有中央相關部委分管的領域。

針對這種情況，《決定》中指出要“理順行政強制執行體制。理順城管執法體制，加強城市管理綜合執法機構建設，提高執法和服務水平”[1]37。人民城市人民建，人民城市人民管。必須貫徹落實《決定》的相關精神，改革城市管理執法體制，從根本上解決多頭執法的問題，探索樹立一種“大城管”的綜合治理理念和模式，推動城市管理的科學化、法治化，實現“城市，讓生活更美好”的共同心愿。

二、強化行政執法人員管理制度，提升綜合素質

1.嚴格實行行政執法人員的資格認證

近幾年來，在行政執法領域中出現了一種特別的所謂“臨時工現象”。當行政機關在行政管理和行政執法過程中出現失職、瀆職等行為造成責任事故時，就拋出幾個“臨時工”充當擋箭牌和替罪羊，平息社會輿論，逃避問責，這儼然成為行政部門危機公關的通用模式。這也表明，針對行政執法人員的資格認證、法律意識、政策水平、綜合素質、崗位設置、編制待遇等一系列工作亟待理順和強化。

行政執法人員處于依法行政、建設法治政府的最前沿，最深入社會，最貼近群眾，工作最直觀，形象最鮮明，其自身素質和水平直接關系行政執法的效率和政府威信。目前，有些行政部門的執法主體條件不符合要求，法律常識、業務知識匱乏，依人依權不依法，甚至濫用職權，以權謀私;某些行政執法部門在招人、培訓、履職、監督、考核、獎懲等方面還沒有納入法制化軌道，將大量的編外人員充斥在行政執法的第一線，甚至將棘手的執法任務交給一些不良社會分子，造成了極其惡劣的影響。

根據法律規定，作為行政執法人員，屬于國家機關工作人員范疇，代表政府行使行政管理、行政執法和公共服務，一旦出現問題，政府就是第一責任主體。因此，執法人員的選配必須符合其崗位要求，必須具備相應的資格。《決定》指出“嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，未經執法資格考試合格，不得授予執法資格，不得從事執法活動”。[1]37-38這就是要準備統一部署，對我國目前的行政執法人員展開一次全面清理整頓，通過嚴格的持證上崗和資格審核制度，堅決將一批不合法、不合格、不稱職的人員清理出行政執法隊伍，強化行政執法人員的依法行政意識和業務素養，保證行政執法的合法性和高效率。

2.嚴格執行罰繳分離和收支兩條線

就在十八屆四中全會召開之際，據新華網報道，一份由某省工商行政管理局下發的《關于迅速貫徹落實省財政廳專項督導省工商局罰沒收入工作安排意見的通知》在網上引發熱議。這個被稱作是“公權打劫”的《通知》，要求全員上陣、分解任務、責任到人，確保11月底前完成年度罰沒收入任務。并實行“兩個掛鉤”，即與經費款項、年終獎懲掛鉤，完成或超額完成目標的單位實行獎勵性補助;收入虧欠的，要從該單位補助費用上扣減償還。[4]

這就是一起典型的違背依法行政理念、濫用職權的行政違法行為，與加快建設法治政府的方向背道而馳。這種“罰沒指標”，客觀上造成在行政執法領域里存在“管理就是收費，執法就是罰款”的現象，政府正常的行政管理和公共服務職能嚴重缺失，擾亂經濟發展秩序，破壞了社會的和諧穩定。

《決定》對此明確指出“嚴格執行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴禁收費罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤”[1]38，就是為了堅決遏制這種現實中許多行政執法部門里存在的土政策、潛制度等違法現象。只有在行政執法領域中嚴格執行“罰繳分離，收支兩條線”的管理制度，將罰沒收入全額上繳財政，行政執法部門的辦公經費和人員工資待遇完全納入財政預算而予以充分保障，才能杜絕行政執法領域中的嚴重隱患。

三、行政執法與刑事司法相銜接，加強執法合作

1.行政執法與刑事司法銜接的必要性

行政執法與刑事司法銜接是指將涉嫌犯罪行為的案件從行政執法中分離出來，過渡到刑事司法程序中，進行偵查、起訴、審判的協作辦案模式。早在2001年，國務院就頒布了 《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，最高人民檢察院也頒布了《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》。經過十多年的實踐，《決定》更是明確提出“健全行政執法和刑事司法銜接機制”[1]39，從而實現行政權與司法權合力懲治違法犯罪行為的目的。

當前，我國正處于發展的戰略機遇期，同時也是社會矛盾的集中凸顯期，利益格局錯綜復雜，行政執法面臨著許多突出的困難、阻力和障礙，嚴重影響了依法行政的深入推進。在一些關系國計民生發展和人民根本權益的領域，例如《決定》中重點提到的食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、資源環境、農林水利、城鄉建設、海洋漁業等領域，存在著嚴重的違法犯法行為，而現實操作中僅僅依靠政府行政執法的強制力和處罰力度根本無法有效制止，導致違法成本低、執法效率差、維權成本高，人民群眾對有法不依、以罰代刑、打擊無力等問題反應強烈。所以，只有行政執法和刑事司法更好地銜接，才能降低入罪門檻、威懾犯罪。

2.實現行政執法與刑事司法的及時有效銜接

目前，行政執法和刑事司法兩者的權責界限尚不清晰。政府機關的行政執法處罰權僅僅限定在警告、罰款、行政拘留、勒令停產整頓等方面，對涉嫌犯罪的責任人沒有控制和偵查權限。而公安部門在查辦相關案件時，與行政執法部門往往溝通不暢，導致犯罪證據被轉移破壞。甚至有的行政執法機構出于地方保護主義和部門利益，以罰代刑，對案件的司法移交，態度消極、曖昧。

對此，《決定》明確提出了“建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現象，實現行政處罰和刑事處罰的無縫對接”[1]39。這就需要加強行政執法與刑事司法銜接機制的相關立法工作，完善案件移送標準和程序，加強對行政執法機關和司法機關的立案監督。建立健全相關的銜接工作機制和信息交流平臺，整合執法資源，優勢互補，密切合作，降低行政執法機關的取證成本，提高司法機關的辦案水平，及時有效地懲治犯罪，維護社會公平正義。

總而言之，深化行政執法體制的改革必須在法治軌道上有序進行，抓住重點領域的執法力度和關鍵環節的制度完善，才能逐步形成權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設法治政府，使經濟發展、社會穩定、民生福祉得到充分有力的保障。

參考文獻：

[1]中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編[Z].北京：人民出版社，2014.

[2]習近平在中共中央政治局第四次集體學習時強調 依法治國 依法執政 共同推進法治國家 法治政府 法治社會一體建設[N].人民日報，2013-02-25（第1版）.

[3]溫家寶.讓權力在陽光下運行[J].求是，2012（8）.

[4]河南省工商局發文催辦罰款任務，宣教處回應稱“瞎說”[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/finance/2014-10/16/c_127104498.htm，2014-10-16.