行政區劃體制改革的價值理念探討

任鵬宇

來政府管理學院，天津 300071）

摘 要： 價值理念作為一種觀念的力量，它規定了政府在行政體制改革中的行動方向和活動空間。行政區劃作為調節各層級政府權責分配的重要政策工具，必須堅持以正確的價值理念為指導。新中國成立以來，行政區劃改革經歷了政治統治型到經濟建設型的轉變過程，在努力建設服務型政府的今天，行政區劃體系應重塑價值理念，在服務理念的指導下進行新一輪的改革。

關鍵詞： 行政區劃;價值理念;公共服務;政治統治型;經濟建設型

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.05.05

行政區劃作為政府行政的工具和手段是國家治理體系的重要組成部分。合理的行政區劃有利于國家、經濟和社會的穩定與發展，有利于各地區的經濟文化交融。作為政府的政策工具之一，行政區域的劃分過程實則是公共權力的行使過程，是中央和地方以及地方各層級的權責分配問題;劃分的結果體現著政府的施政方針，體現著政府行政理念的變化，它影響著一個社會的制度變遷。周振鶴指出：“行政區域的分劃過程是在既定的政治目的與行政管理需要的指導下，遵循相關的法律法規，建立在一定的自然與人文地理基礎之上，并充分考慮歷史淵源、人口密度、經濟條件、民族分布、文化背景等各種因素的情況下進行的，其結果是在國土上建立起一個由若干層級、不等幅員的行政區域所組成的體系。”[1]31-36因此，基于既定政治目的和行政管理需要基礎上的行政區劃改革必定要在合理的價值理念的指導下，科學安排，有計劃、分步驟地穩步推進。

一、行政區劃體制改革的基本價值取向

價值理念作為一種觀念的力量，規定了政府在行政體制改革中的行動方向和活動空間，樹立正確的價值理念是政府成功進行行政體制改革的前提條件。一般說來，行政區劃體制改革的基本價值取向包括如下四個方面：

第一，政治穩定，維持國家與政權存在。國家的穩定是任何政府實施行政管理的根本保證，是政府得以正常運轉的前提。政治穩定這一概念具有相當廣泛的內涵，其中“占主導地位的是兩個因素：秩序和持續性。第一個因素意味著政治體系相對來說不存在暴力、武力、高壓政治和分裂;第二個因素意味著政治體系的關鍵成分不發生變化”[2]155。行政區劃是調整中央與地方以及各地方之間權力關系的工具，通過合理分配各個層級之間的權力和職責，保證國家整體的穩定和統一。總之，政治穩定是社會穩定的重要組成部分，是社會穩定的前提和保障，也是進行行政區劃體制改革的首要價值基礎。

第二，講求效率，保障行政機關高效運轉。高效行政是建設現代政府的客觀要求，提高行政效率是行政體制改革的首要目標。擴大規模、壯大人員是社會組織的自然屬性，任何社會組織在發展過程中都帶有自我膨脹的趨向。由于行政組織地位的特殊性（通過征稅而非銷售產出獲得收入），在缺乏成本的限制下，其自我膨脹的欲望尤為強烈。政府規模的擴張，首先帶來的是低下的行政效率，人浮于事，各單位相互扯皮、推卸責任。另一方面與之直接相關的是政府預算的增加。規模擴張后，為維持龐大政府規模的開支大大增加，勢必影響社會和經濟的正常發展，與高效行政的目標背道而馳。行政區劃改革涉及整個國家行政層級的調整，削減層級，建立扁平化組織結構是提高行政效率的重要途徑。因此，行政區劃體制改革必須堅持精簡效能和權責相適原則，構建機構精簡、人員精干、程序簡便、運行高效的現代政府體系。

第三，發展經濟，增強國家經濟實力，提高居民生活水平。市場經濟是以追求利益最大化為目標的經濟體制，科技、資金和勞動力等市場資源的配置應通過市場機制而非人為干預實現。在市場經濟體制下，以政府為代表的公共權力組織要著力優化經濟發展環境，提高經濟發展水平。經濟實力是衡量現代國家綜合國力的最突出的指標，經濟水平的高低直接影響著社會其他各項事業的發展。社會經濟的發展水平制約著政府的活動空間和范圍，任何一國的政府都應通過各項體制改革和政策途徑為國民經濟發展掃清障礙。各地區、各層級政府職責的分配是行政區劃改革的中心內容，通過合理的區劃設計和制度框架，有助于激發社會活力，使生產者和經營者在政府打造的制度環境下創造更多價值。

第四，強化公共服務，推動社會全面發展。市場經濟的發展使政府需要改變以往“全能型政府”的形象，逐漸放權于社會、放權于市場，充分調動各種社會組織的積極性，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，為社會發展營造良好的制度環境和運行機制。這樣，在政治穩定和經濟繁榮的背景下，政府需要將其工作重心轉移到公共服務上來，打造服務型政府，推動以公共服務為主題的行政體制改革。服務型政府作為一種理念，強調將公眾價值當作政府行政的基礎，將滿足公民的需求當作政府存在的價值。以公共服務為中心價值觀的行政體制改革要求政府堅持以公眾需求為中心，與公眾、社會和企業等多元主體建立新型的合作關系，構建良性的多中心互動機制，樹立全新的服務形象，全面提升政府服務能力和服務水平。因此，服務理念應成為行政區劃改革的又一基本價值取向。

二、新中國行政區劃體制的沿革

“行政區劃是國家政治制度的重要組成部分，是國家權力再分配和政策制定的基礎，其合理與否對國家安全、行政管理、區域發展等具有重大影響。”[3]41-43作為一個領土廣袤的國家，我國歷代都非常重視地方行政區域的劃分，充分發揮行政區劃在維護國家穩定中的重要作用，將其當作政府的一項重要政策工具。一般來講，任何一國的行政區劃應是保持基本穩定的，但是由于新中國在成立之后一直處于變革、轉型與高速發展階段，政府的職能定位在不斷調整，中央與地方、地方與地方之間的府際關系也在發生變化，因此，作為地域行政管理重要支撐的行政區劃體制改革也就成為必然。

（一）新中國成立至改革開放前期

20世紀50年代，在新中國成立初期，為維持新生政權的穩定，迅速恢復和重建各地區正常的生產和生活秩序，中央政府對全國的行政區劃進行了比較頻繁的調整（見表1）。為加強黨的領導、適應各地區不同的行政管理需要，我國在原有的省和直轄市層級之上增設了大行政區，具體包括東北、華北、華東、中南、西南和西北6大行政區。至此，新中國成立之后的行政體系自上而下包括大行政區、省（直轄市）、行政公署、縣、區、鄉、村等層級，形成了一套比較完備的行政區劃體制。1952年，大行政區改稱行政委員會，成為中央政府的派出機關，隨著新生政權的逐漸穩定、各地區正常社會秩序的恢復，大行政區于1954年6月被廢除。

1958年，人民公社化運動興起，由于對國情的錯誤估計，在全國范圍內開展了所謂的“大躍進”計劃， 嚴重違背了經濟規律，對社會生產、生活造成了巨大的傷害。在行政區劃改革方面，為配合“大躍進”計劃的進行，早日進入共產主義社會，各省市積極整合縣市，合并鄉鎮，實行政社合一的人民公社制度。

（二）改革開放至今

1978年，我國進入了改革開放的新時期，為適應新時期經濟發展的需要，我國進行了一系列行政區劃制度的改革。首先，實行政社分開，恢復鄉鎮。在農村，普遍采用了家庭聯產承包責任制;在城市，經濟體制改革也在穩步推進。這樣，原有的政社合一的體制已經不能適應經濟發展的要求，進行政社分開、恢復鄉鎮的行政區劃改革則成為必然趨勢。其次，大力推行“市管縣”體制。為發揮中心城市對周邊縣鎮的輻射帶動作用，促進城鄉一體化進程， 一些地區開始嘗試實行市管縣體制，取代以往的地區行署體制。到目前為止，除部分少數民族地區外，全國大部分省市都實行了市管縣體制。市管縣體制改革的實施充分發揮了政府對經濟的宏觀調控職能，對于改革開放初期經濟的發展起到了重要作用。最后，對省級行政區進行適當調整。改革開放以來，除1988年建立海南省、1997年設立重慶直轄市以及香港（1997）、澳門（1999）回歸外，省級區劃體制基本保持穩定。

三、我國行政區劃體制改革中的價值理念

行政區劃作為政府行政管理的基本工具，通過對行政層級的劃分，規定了各層級政府的基本職能，也正式劃分了各行政層級的責任和義務。政府的職責劃分問題是政府管理體制的核心，它集中反映了政府活動的基本方向、根本任務和主要作用。在不同歷史時期，政府職能會根據國際、國內環境的不同相應調整，以應對多種多樣的社會需要。行政區劃體制與政府職能密切相關，它對各地區行政管理制度的安排影響著各地方政府行政管理目標的實現。行政體制的改革需要由某種價值理念作為指導，為改革提供理論支撐，增強其科學性和有效性。新中國成立以來，我國對行政區劃體制進行了多次調整，研究蘊涵于其中的價值理念有助于我們發現改革的規律，為當下的行政區劃改革提供經驗指導。前文整理了新中國成立以來我國行政區劃體制調整的變遷過程，根據指導價值理念的不同，可大致將其分為兩個階段。

一是新中國成立初期以維護政治穩定為價值理念的行政區劃改革。維護政治統治是所有政治制度改革的基本目標。加強中央集權，方便對各地區的控制是這一時期維護政治穩定的主要途徑。新中國成立至改革開放之前是一段相對不穩定的歷史時期，尚未從戰后恢復過來的新中國接連受到國內各種遺留問題、自然災害和政治運動以及國外敵對勢力的干擾，全國的政治、經濟和社會生活都處于重建階段。這一時期進行的行政區劃改革，如大行政區的建立和廢除、政社合一的人民公社體制的建立、內蒙古自治區的區劃調，整都充滿著政治或軍事色彩，是為了保護新生政權而采取的基本措施。這是由這一時期特殊的歷史背景決定的，隨著政權的穩定和社會經濟的發展，以政治因素為指導的行政區劃改革會逐漸減少，行政區劃改革將被賦予更多的價值內涵。

二是改革開放以后以經濟發展為價值理念的行政區劃改革。在和平時期，即在國家政權穩固的條件下，發展經濟是行政區劃改革的首要目標。現代各國政府都將經濟發展作為國家的主要任務，地區經濟實力也是衡量一地政府績效的重要指標。行政區劃調整與一地的經濟發展密切相關，“行政建制的撤設、行政區的規模等級、行政區范圍的合理性及行政中心的設置等，影響著區域自然資源的開發、生產要素的空間流動與配置、經濟活動的空間組織，從而對區域經濟發展產生多方面的影響”，[4]42-53通常地區的行政中心也是地區的經濟中心。改革開放后，黨和國家的工作重心轉移到了經濟建設上，由此進行了一系列以經濟發展為指導觀念的行政區劃改革。首先，為配合家庭聯產承包責任制和城市經濟體制改革，廢除了政社合一的人民公社制度，重新恢復了鄉鎮層級。其次，為發揮中心城市在經濟發展初期對周邊縣鎮的領導作用，帶動周圍農村地區的共同發展，加快形成城鄉一體的經濟發展格局，我國在全國各地實行了市管縣體制，地級市數量呈遞增趨勢。（見圖1）最后，設立海南省和重慶直轄市，調整省級區劃，對推動省級行政區的經濟發展也進行了嘗試。

圖1 改革開放以來我國地級市數量變化圖

資料來源：國家統計局統計年鑒

以發展經濟作為價值導向的行政區劃改革取得了很大的成效，城鎮化水平獲得大幅度提升。1953年人口普查城鎮化率為13.3%，到了2010年這一比率已經上升到了49.7%。（見表2）社會主義市場經濟獲得迅速發展，城鄉居民生活水平大幅度提升。市縣兩級是這一時期行政區劃改革的重點。一是許多城市規劃了新區，如上海的浦東新區、天津的濱海新區等，以擴大城市規模、削減中心城區的壓力。二是一些縣或鄉鎮逐漸被劃為市轄區，以帶動周邊落后地區的發展。但是，需要承認的是，市管縣體制的弊端在實行了多年之后也逐漸表露出來。對此，金太軍指出：“我國的市管縣體制是在市場經濟體制建設處于起步階段、全國性市場尚未形成之時，按行政區劃流動的特點，由行政力量強制性推動的結果。”[5]73現在，其運行的制度環境已發生根本變化，產生的不良影響在不斷擴大。因此，在以往改革的基礎之上，我國行政區劃體制改革的步伐正朝著新的方向邁進。黨的十八大報告提出 ：“優化行政層級和行政區劃設置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉鎮行政體制改革。”在2013年11月召開的黨的十八屆三中全會上，通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》），在《決定》中又一次提出了“優化行政區劃設置，有條件的地方探索推進省直接管理縣（市）體制改革”的思路。以省直管縣體制為核心的行政區劃調整是針對目前市管縣體制形成的“小馬拉大車”“行政區經濟”等現狀的探索，需要在合理分配地方權責的基礎上審慎進行。

四、公共服務：新時期行政區劃改革應有的價值理念

分析新中國成立以來我國行政區劃的歷史沿革，很容易從中發現其指導價值觀的變化趨勢，即從政治導向轉為經濟導向。作為明顯的分水嶺，改革開放以后我國行政區劃改革的經濟導向明顯增強，城市化比率、GDP總量等經濟指標成為衡量地方政府績效的主要標準。與之相對應，二戰后西方國家的行政區劃改革表現出對公共服務的重視，“各國多是通過積極的地方政府合并和對大都市區政府結構體系的整合，以期發揮公共服務供給的規模經濟效益，降低服務和施政成本，并盡可能地促進區域間公共服務均等化”[6]54-60。我國在這種注重效率的觀念的指導下，經濟發展迅速，GDP總量于2014年首次突破10萬億美元，穩居世界第二。但是在經濟迅猛增長的背后也存在著很多問題，區域經濟發展不平衡、貧富差距擴大、城鄉居民收入、福利水平不均衡等問題尤為突出。因此，為緩解愈演愈烈的社會矛盾，以提供公共產品、滿足居民需求為核心的公共服務應成為新時期我國行政區劃改革的價值理念。

我國政府在從經濟建設型政府轉為公共服務型政府的過程中，進行了多方面的探索，改革涉及了政府體制的各個層級、各個方面。黨的十八屆三中全會通過的《決定》也指出，要“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進共同富裕，推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”。服務型政府是以公共服務為主要職能的政府，行政區劃作為政府的政策工具之一，必須切實執行政府的行政理念，形成以保障公共服務為核心的行政區劃體系。

一方面，要減少行政層級，形成扁平化行政體制。行政層級的增加會帶來許多問題，由于我國“職責同構”現象的存在，行政部門自上而下一一對應存在，過多的層級會造成政府規模的膨脹，不僅增加了行政成本，降低了行政效率，而且嚴重影響了公共服務職能的發揮。時代的發展不僅改善了人們的物質生活，也改變了人們的精神狀態。人們的主體意識不斷增強，要求參與對各項社會事務的管理。行政層級越少，基層民眾的意見越容易上傳;行政層級越低，越有利于實現每個公民作為參與主體的權利，越有利于滿足公眾的需求，越有利于提供恰當的公共服務。因此，在省級行政區基本保持穩定的前提下，應進一步弱化市級的管理權限，放權于縣，在全國范圍內有步驟地推行“省直管縣”體制改革，用中央-省-縣（市）-鄉四級政府體制代替原有的五級政府體制。

另一方面，應明晰權責分配，使服務職能得到最大限度發揮。履行政府服務職能不能僅流于表面，而應切實將公共服務的責任劃分給各級政府。“對中央地方共同提供的公共服務，在提供方式上中央政府應側重于制定政策規劃、立法、按比例分擔支出責任和完善中央控制等職責;地方政府應側重于具體提供、管理和分擔支出責任等職責。”[7]9-14即政府的職能重心隨著政府層級的不同而轉移。若將政府職能簡單劃分為政治統治職能和社會管理職能，那么層級越高，政治統治職能越強;層級越低，社會管理和服務職能越突出。縣自古以來作為我國行政區劃的基本組成單元，保證區域內的社會生產和居民生活是其最主要的職能，但是，由于市級政府的限制，縣級政府的公共服務職能往往難以充分發揮。以公共服務理念為指導的行政區劃改革，應提高縣級政府在整個行政體制中的地位，放權于縣。這樣，才有利于加速城鄉一體化進程，促進公民基本公共服務均等化，使城鄉居民在教育、醫療、就業、住房等方面得到均等的服務。

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