關于克拉瑪依市城市公交及出租車運營管理情況的調研報告

高華 房衛東

摘 要： 基于對克拉瑪依市城市公交及出租車運營管理情況的實地調研，分析了克拉瑪依市城市公交及出租車運營管理當中存在的問題，提出對策和措施：城市公交運營管理應當制定和完善公共交通發展專項規劃，充分發揮主體作用;完善基礎設施建設，完善公交線路網規劃和設置;建立長效財政扶持政策;建立穩定公交車駕駛員隊伍的機制和辦法。出租車運營管理應當建立健全運管機制;完善相關配套服務，提高服務質量和水平;加強從業人員的培訓工作和提高從業人員的整體素質等。

關鍵詞： 城市公交;出租車;運營管理;基礎設施;路網規劃

中圖分類號：U121 文獻標識碼：R DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.05.06

城市公共交通是重要的城市基礎設施和社會公益性事業，也是關系人民群眾基本出行服務的重大民生工程。近年來，隨著我國社會經濟的快速發展和城市化水平的不斷提高，廣大群眾對安全、便捷、舒適、環保出行的需求不斷增加，國務院于2012年出臺了《關于城市優先發展公共交通的指導意見》，新疆維吾爾自治區于2013年制定了《加快自治區城市公共交通行業發展的指導意見》，從政策層面著力推動城市公共交通的快速發展。[1]為進一步提升克拉瑪依市城市客運管理水平，給各族群眾提供更加安全、便捷、舒適的城市客運服務，促進城市客運健康發展，克拉瑪依市人大常委會于2014年5月對城市公交及出租車運營管理情況進行了調研。調研組先后深入公交企業和出租車代理服務組織聽取匯報，實地察看了企業公交場站建設、公交車智能調度和GPS時實監控系統及LNG新型環保公交車的運行情況，并分別邀請部分區人大代表、社區居民和出租車從業人員進行座談，征求社會各界對克拉瑪依市城市公交及出租車運營管理的意見和建議，最后聽取了市、區政府城市公交及出租車運營管理情況的工作匯報。

一、克拉瑪依市城市公交和出租車運營管理的基本情況

克拉瑪依市城市公交實行公車公營的運營管理體制，運營主體為國有專業客運企業，運營所需的場站由市、區兩級政府全額投資建設，車輛及運行費用由市、區兩級財政、新疆油田公司分別承擔。截至調研前，克拉瑪依市共有城市公交企業2個、公交場站9座、公交站點781個、公交車506輛、駕駛員844人、公交線路39條;城市公交站點500米覆蓋半徑覆蓋率達90%以上;克拉瑪依區和白堿灘區城市公交由油田公司客運公司承擔，該公司現有公交車438輛、公交駕駛員762人、運營公交線路26條，管理公交場站8座，年平均公交客運量約3 600萬人次。此外，克拉瑪依區人民政府管理、運營了小拐鄉1條公交線路、公交車2輛、駕駛員2人;獨山子區城市公交由獨山子永興公交公司承擔，該公司現有公交車62輛、公交駕駛員76人、運營公交線路9條、管理公交場站1座，年平均公交客運量約690萬人次;烏爾禾區城市公交由區政府委托寶翼出租車管理服務中心經營管理，運營3條公交線路，公交車4輛，駕駛員4人，年平均公交客運量約8萬人次。克拉瑪依市現有出租汽車1 526輛，其中克拉瑪依區915輛、獨山子區282輛、白堿灘區270輛、烏爾禾區59輛，除了獨山子區有22輛車屬于獨山子永興公交公司所有，采用公車公營模式管理外，其余1 504輛均為私人投資購置并經營，全行業有從業人員3 000余人，個體出租汽車均由轄區的出租車代理服務組織管理。①

（一）城市公交運營管理

1.明確了公交的定位和目標。將公交定位為城市的基礎設施和與人民群眾息息相關的公益事業，把方便市民乘車作為市委、市政府“關注民生年”活動的一項重要內容，以工程管理的模式督導落實，并提出了要打造“疆內第一、國內一流、領導放心、群眾滿意”的公交發展目標。

2.加快基礎設施建設，提升公共交通設施和裝備水平。落實公交優先政策，市、區連續多年加大資金投入力度，大力發展國有公交，市財政累計投入資金1.06億元，在克拉瑪依區和白堿灘區建設了8座公交場站;投入資金2.05億元，新增高檔次、環保型公交車420輛;投入資金2 000多萬元，對市區150組公交站臺進行了改造，增加了雨棚、座椅和公交指示牌。獨山子區財政累計投入資金1 699萬元，購置了32輛公交車;投資2 000萬元，新建了1座綜合性公交停車場;投資650萬元，新建、改建公交站臺77座。①

3.建立價格補貼機制。從2011年起，克拉瑪依市財政每年對油田公司客運公司提供政策性虧損補貼5 000萬元，獨山子區、烏爾禾區財政每年對轄區公交企業給予相應的政策性虧損補貼。市、區財政每年冬季還對公交駕駛及相關人員發放冬季嚴寒補貼，2011～2014年累計發放補貼1 111.3萬元。轉撥2010～2012年度城市公交油價補貼6 988萬元。通過資金支持，城市公交軟硬件環境持續改善。①

4.科學合理制定城市公共交通票制票價。通過刷公交卡和優待老年人政策的實施，實行了更加優惠的票制，從2007年10月15日起，全市公交車實行無人售票，普通乘客刷公交卡7折，65歲以上老人、殘疾人、軍人免費乘坐公交車的優惠政策，近3萬名市民受益。2012年6月15日起，克拉瑪依市又實行了中小學生免費乘坐公交政策，4.6萬名中小學生受益。

5.提升城市公共交通行業管理智能化水平。著力推進智慧公交建設，建成了智能公交管理系統，克拉瑪依市已經實現了公交車GPS智能調度、公交車自動語音報站、車輛運行軌跡回放、電子站牌、手機查詢公交實時狀態、出租車頂燈滾動播放信息等功能。

（二）出租汽車運營管理

1.完善執法依據、服務規范和硬件環境，提高管理和服務能力。克拉瑪依出臺了《克拉瑪依市客運出租汽車管理辦法》等規范性文件，通過簽訂《城市公共客運特許經營協議書》《公共客運從業人員服務質量監管協議》，強化行業自我約束。根據城市發展和出租汽車管理工作的需要，由政府出資，進一步完善了出租汽車軟硬件環境。一是在出租汽車行業完成了計價器升級換代工作;二是完成了車載GPS監控系統，實現了出租汽車智能調度、車輛運行軌跡回放、車內實時監控等功能;三是實現了出租汽車從業人員工裝、車內座包套、計價器、運價及監督電話標貼、出租汽車頂燈的“五統一”。

2.加強培訓，把好出租車從業人員的準入關。政府主管部門對出租車從業人員進行崗前和服務過程中的政策法規、服務規范、交通安全等相關知識培訓;同時開展以“四德”、文明禮儀、乘客心理、服務規范與服務技巧、民族團結和克拉瑪依市人文歷史、旅游景點等知識為內容的培訓。2008年至今，共集中培訓211期，培訓從業人員2萬余人次。

3.建立了出租車從業人員電子誠信檔案和考核制度。克拉瑪依市在出租車行業實行了《特許經營協議書》《服務質量監管協議書》制度，明確了經營者的權利義務，將違章違規行為納入市場監管和違約追究范疇;制訂了《從業人員職業素質評定辦法》和《從業人員職業素質評定手冊》，將從業人員的經營行為納入誠信檔案動態考核的范圍，多次違規或嚴重違規的從業人員將注銷營運資格。

4.開展志愿者服務活動和出租車行業的優質文明服務競賽活動，展示行業及從業人員形象。

二、克拉瑪依市城市公交和出租車運營管理存在的主要問題

（一）城市公交運營管理的問題

1.城市公共交通規劃滯后。由于城市公共交通規劃與城市總體規劃及土地利用總體規劃的編制主體不同、在編制時間上不一致，導致城市公共交通規劃與城市總體規劃及土地利用總體規劃銜接不緊密，滯后于城市總體規劃。特別是近年來隨著城市規模的不斷擴大和延伸，克拉瑪依市城市總體規劃也在進行不斷調整修編，影響城市公共交通規劃的制定。

2.城市公共交通基礎設施還需進一步完善。部分城市道路在新建或改建時沒有按照公交停靠站設置要求建設標準化的港灣式停靠站，部分站點有正規的站亭，但沒有座椅;個別停靠站規劃建設不符合規定的標準，非港灣式停靠站易造成交通擁堵，有的停靠站距離十字路口太遠，不便于乘客的快速換乘。公交專用車道規劃建設和公交優先信號系統建設不足，目前市區內只有個別主干道設置全天或高峰時段公交車優先車道。市區內大多公交站點取電困難，已經安裝的電子站牌無法使用;同時由于無法取電，已建成的標準化公交站點沒有燈箱，夜間各站點都比較昏暗。目前，克拉瑪依市公交企業多為天然氣公交車輛，但卻沒有符合專業標準和技術規范的天然氣車輛維修、保養車間，由于天然氣車輛，特別是LNG車在停放狀態下出現氣瓶自動排氣等現象，在維修、保養時存在安全隱患。

3.城市公共交通線路設置和車輛運行調度安排還不盡合理，高峰時段乘車比較擁擠。主要是部分公交線路不優化，因為隨著城市規模的不斷擴大，有的地方運行線路密度高，有的地方運行線路密度低，甚至還存在公交盲區。市區內公交車高峰和平峰時段客流相差很大，上下班高峰時段乘車人多，車內比較擁擠;而平峰時段乘車人相對較少，資源利用率不高。

4.公交運營企業普遍存在公交車駕駛員緊缺問題。隨著城市規模不斷擴大，城市公共交通也得到快速發展，城市公交車輛不斷增加，駕駛員短缺的矛盾也日漸突出，這種矛盾已成為公交發展的瓶頸。2013年，油田客運公司駕駛員與車輛的比值為1.74∶1，獨山子永興公交駕駛員與車輛的比值為1∶1;按照城市公交運營管理的需要，公交駕駛員實行兩班倒，人車比例為2∶1，這還沒有考慮公交駕駛員的輪休等因素。如照此測算，克拉瑪依市公交車駕駛員缺口應為168人。這一矛盾導致克拉瑪依市城市公交企業駕駛員都是超負荷工作，正常的休假得不到保障。目前，油田客運公司因受管理體制的制約，新增駕駛員的難度比較大;而獨山子永興公交公司因受公交車駕駛員工作勞動強度高、工作量大、安全責任重、待遇不高、吸引力不強等因素影響，同樣存在招聘駕駛員比較困難的問題。

5.部分車輛車型過舊、運行年限長、老化嚴重，增加了維護運營成本。油田客運公司的公交車大多是2007年后陸續購置的;而獨山子永興公交公司老舊車型較多，乘坐舒適性較差，公司8年以上的公交車有25輛，車輛老化嚴重，維修頻繁，影響公交車輛的正常運行。

（二）出租汽車運營管理的問題

1.現有的出租車經營模式對從業人員管理不到位，行業自我約束力弱。各區的出租車代理公司和協會，職責是自我管理，服務于車主和從業人員，但實際情況是公司和協會對車主和從業人員在管理方面缺少強有力的措施和手段，特別是克拉瑪依區出租車代理公司在服務意識、服務的積極性、主動性方面與其他區出租車協會還有一定差距，導致克拉瑪依區出租車代理公司對個體出租車的管理比較松散，出租車從業人員對出租車代理公司也存有意見。

2.管理和服務部門相關的管理制度、服務配套設施還不完善、不到位。克拉瑪依市政府于2003年制定了出租車管理辦法，經過十多年的發展，原有的管理體制、管理模式已發生變化，相應的管理制度還沒有做進一步的完善;同時相應的服務配套設施還不到位，如城區專用停車場太少，不能滿足市場需求，出租車駕駛員停車難、如廁難、休息難，有的路段停車泊位太少，不少出租車停車泊位被私家車和其他車輛長時間占用。出租車加氣比較困難，加氣時與其他車輛一起排隊，等候時間過長。

3.出租車服務質量和服務水平有待進一步提高。一是出租車違規、違章行為時有發生。為了搶客、拉客，不少出租車在城區道路隨意掉頭、停靠載客，有的出租車駕駛員不主動為乘客出具發票。二是出租車車況和衛生狀況不佳，有的出租車運營年限過長，車況老化，乘坐的舒適度較差，且存在安全隱患;有的出租車車容車貌不好，衛生狀況比較差，如車內座包套臟舊，灰塵未及時清理，車內有異味等。三是出租車從業人員文明禮儀做得不夠，有的出租車從業人員沒有按規定著工裝上崗，很少使用文明用語，甚至開車時抽煙、打電話，有的從業人員服務意識不強，不愿意為乘客上下車提供幫助。出租車作為窗口行業，上述問題與克拉瑪依市文明城市的形象不相協調。

4.出租車代理公司和協會對所屬從業人員的培訓工作還不深入全面，部分從業人員的綜合素質有待提高。一方面，克拉瑪依市的出租車從業人員大部分是外來人員，目前對從業人員的培訓內容還只是側重于交通法律法規、安全知識和違章學習，且學習的深度和效果不明顯;而對克拉瑪依人文、風俗、民情等方面知識的學習培訓比較少，導致出租車從業人員對克拉瑪依這座城市的認知不深。另一方面，由于從事出租車行業要求的門檻過低，造成克拉瑪依市出租車從業人員普遍學歷過低，綜合素質整體不高。上述問題導致克拉瑪依市出租車行業及其從業人員與其他窗口相比，還有一定的差距。

三、克拉瑪依市城市公交和出租車運營管理的建議

（一）城市公交運營管理方面的建議

1.盡快制定和完善克拉瑪依市城市公共交通發展專項規劃。將城市公共交通發展規劃納入城市總體規劃，統籌安排城市公共交通基礎設施建設。采取切實有效措施，防止違反規劃、侵占公共交通基礎設施及建設用地的行為，保障規劃的嚴肅性、權威性。按照遠近結合、協調發展的要求，明確各類公共交通方式的結構比例與配套基礎設施的用地規模、建設時序等。

2.加強宣傳引導，充分發揮公共交通在城市交通服務中的主體作用。公交出行具有客運量大、人均占用道路面積少、運輸效率高等優點和人均能耗低、環境污染較小等優勢，各級政府要堅持公交在城市交通中的主導作用，提高公交優先發展意識，實行差別化政策，確保公共交通設施用地優先、財政支持優先、路權分配優先、科技投入優先等政策的落實，降低公交出行成本，引導和鼓勵公眾選擇公共交通出行。同時，城市交通運輸主管部門和城市公共交通企業要積極采取多種形式，通過推行城市公共交通便民、利民、惠民新舉措，不斷提高公交服務水平，構建安全、便捷、經濟、舒適、低碳、環保的公共交通系統，滿足居民出行需求。

3.加快完善建設公交基礎設施。搞好公交場站規劃和建設，新建居住小區、大型公共活動場所等工程項目，要將公交場站作為配套建設的重要內容，實行同步設計、同步建設、同步竣工、同步交付使用。對非標準化站點，政府要有計劃地分步改造完善。對個別站點規劃建設距離十字路口達不到規定的標準，要做出適當調整。加快建設公交專用車道，市區多數主干道都應逐步設置全天或高峰時段公交車優先車道，并選擇在公交車優先車道或公交線路集中的路段，進行優化調整信號配時的試點，提高公交運行效率和安全性。針對公交站點供電問題，政府應統籌協調，盡快解決市區公交站點的供電和互聯網接通，同時要支持公交企業建設符合專業標準和技術規范的天然氣車輛維修、保養車間，減少車輛安全隱患。

4.完善公交線路網規劃和設置。進一步整合線網資源，優化公交線網，擴大公交服務覆蓋范圍，消除公交服務盲區。優化重要交通節點設置，因為隨著城市建成區面積的不斷擴大，市民所去的地方較遠，若僅選擇1條公交線路將無法到達目的地，就要采用換乘的方式進行，這需要政府相關優惠政策的鼓勵和引導;同時要根據數據分析，適時調整和優化高峰與平峰時段車輛的調度，高峰期縮短發車間隔，增加發車密度，使用大容量長車型的公交車緩解市民乘車擁擠的問題;平峰期適當延長發車間隔或使用小容量公交車，充分提高公交資源的使用效率。

5.建立規范長效的財政扶持政策。各級人民政府要建立穩定、科學、規范的城市公共交通發展資金投入和財政補貼、補償機制，將城市公共交通的發展納入公共財政預算體系，將城市公共交通樞紐及相關配套設施建設與維護納入交通運輸基礎設施投資范圍，給予必要的支持。建立規范的城市公共交通成本費用評價制度和政策性虧損評估制度，交通運輸主管部門要會同財政、價格、審計等部門，根據公交車輛的實際經營情況制訂定額補貼標準和相關的考核辦法，對公共交通企業的成本費用和政策性虧損進行審計和評價，合理界定、計算盈虧和財政補貼、補償額度。

6.建立穩定公交車駕駛員隊伍的機制和辦法。由于油田公司客運公司用人制度受制于上級主管部門計劃的嚴格限制，政府應積極與油田公司協商，通過公司計劃外用工，或依托市運輸公司招錄員工，以及通過定向培養等方式，彌補駕駛員的缺口。同時，還要不斷提高聘用公交車駕駛員的薪酬福利待遇和社會保障水平，對優秀駕駛員進行重獎，提高公交行業的吸引力，穩定駕駛員隊伍。

7.統籌規劃車輛購置，加快車輛更新步伐。各級政府要繼續支持公交企業的發展，提前做好公交車更新購置計劃。要從優化城市公共交通車輛結構、推進行業節能減排、保障城市公共交通安全的角度出發，對達到使用年限的公交車輛實施強制報廢，更新購置公交車輛應以新能源車輛為主。

（二）出租汽車運營管理方面的建議

1.完善出租車運營模式，建立健全出租車的運營機制。出租車運營管理一直都是該行業的難題，多年來，各地都在出租車運營模式上進行積極探索，但是都不甚理想。目前從4個區來看，白堿灘區出租車協會行業管理相對比較到位，該區政府通過強化出租車協會職能的方式，將出租車車輛檔案管理、車輛年審、從業人員客運服務資格證辦理、車輛二級維護、車輛更新過戶、出租車新進人員培訓等屬于政府管理部門的部分職能下放到協會，讓協會協同管理，自律經營，使出租車行業走上合理有序的發展軌道;同時該協會在出租車管理方面提出了以公司化掛靠經營的模式解決現有外地戶籍人員私下掛靠、從業人員底數不清、管理不便、服務不到位問題的設想，政府相關管理部門可對其可行性加以認真論證。

2.建立健全相關管理制度，完善相關服務配套設施。針對克拉瑪依市出租車行業的實際情況，積極完善各種制度，扎實推進城市客運出租管理的制度化和程序化。加快出租車行業基礎服務設施建設，在條件成熟的情況下，籌劃建設出租車服務中心，為廣大出租車駕駛員提供舒適、便捷的服務，努力為出租車從業人員創造良好的經營環境。多措并舉，積極破解出租車加氣難等難題，最大限度地挖掘現有加氣站供氣潛力，在加氣站為出租車開通高峰期綠色通道，優先保證出租車加氣，引導出租車駕駛員錯時交班、錯時加氣。

3.提高出租行業服務質量和服務水平。出租車作為窗口行業，其服務質量和水平關乎克拉瑪依市文明城市的整體形象，為此各出租車協會和代理公司要對從業人員開展以車容車貌、服務質量、安全駕駛、文明行車、維護行業形象為主要內容的優質服務教育活動，政府有關部門要建立專項整治與日常管理相結合的長效管理機制，加大執法力度，對違法、違規行為給予嚴厲打擊，規范克拉瑪依市出租市場秩序，使得出租汽車車容車貌明顯改善、服務質量明顯提高、經營秩序明顯好轉、文明行車、安全駕駛明顯改觀、行業整體形象明顯提升。

4.加強出租車從業人員的培訓工作，不斷提高培訓效果和從業人員的整體素質。必須建立行之有效的長效學習機制，使對出租車駕駛員的培訓學習制度化、規范化、常態化。學習培訓的內容要有針對性，首先是安全知識的教育培訓，提高出租車從業人員對交通法規的熟知程度。第二是經營行為知識的教育培訓，不斷提高出租車從業人員規范經營的意識。第三是服務質量知識的教育培訓，要求廣大出租車從業人員在日常的營運中優質文明服務。第四是克拉瑪依民俗、文化等知識的教育培訓，使出租車從業人員對克拉瑪依有全面深入的了解。在培訓方式上要將理論與實際有機結合，通過身邊典型案例分析，使廣大出租車從業人員從中汲取教訓，通過先進模范事例的宣教，引導出租車從業人員學習先進、趕超先進，力求取得實效，全面提升出租車從業人員的整體素質。

城市公共交通不僅反映了一座城市的基礎設施建設水平，也反映著一座城市的公共文化服務水平。一座具有自身獨特文化氛圍的城市，公共交通工具恰恰是她內在的、流動的文化符號。在克拉瑪依市進行“政企一體”公共文化服務體系建設的當下，通過實地調研獲取的相關資料以及由此提出的相應措施，也正是在為城市公共交通建設和文化服務建設做出應有的努力。同時，調研工作會隨著克拉瑪依市公共交通水平的發展而跟進。一方面，通過跟進式調研，及時解決城市公共交通發展過程中出現的問題;另一方面，也會從市民實際體驗的角度進行調研，了解市民對城市公交、出租車運營管理的滿意度，從而給予克拉瑪依市公共交通運營管理水平的發展以助力。

注釋：

①克拉瑪依市交通運輸局.關于城市公交及出租車運營管理情況的匯報（2014年5月）.

參考文獻：

[1]國務院.關于城市優先發展公共交通的指導意見（國發〔2012〕64號）[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2013-01/05/content_2304962.htm，2013-01-05.