公安邊防部隊反恐戰斗中的網絡輿論引導與法律應對

李敏

摘 要： 網絡輿論對公安邊防部隊反恐戰斗的開展具有重要影響。構建完善的網絡輿論引導機制，可以充分發揮網絡輿論對公安邊防部隊反恐戰斗的積極作用，抑制和消除其消極影響;同時，積極的法律應對是網絡輿論規制的有力保障。網絡立法和反恐怖立法體系應當進一步完善，網絡輿論法律責任追究的立法保障需進一步加強。

關鍵詞： 公安邊防部隊;反恐戰斗;網絡輿論引導;法律責任

中圖分類號：D992.1 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.05.12

伴隨著網絡媒體的迅速崛起，公安邊防部隊作為公安系統的一支現役反恐力量，已經處在一個高度媒介化的環境中。在這一背景下，回避媒體或以消極方式逃避網絡輿論追蹤注定是行不通的。只有及時、有效、合理地進行網絡輿論引導并利用法律手段積極應對網絡輿論傳播中的各種問題，才能有效化解危機，充分發揮網絡輿論對公安邊防部隊反恐戰斗的積極作用，真正樹立和維護好邊防部隊的形象。

一、網絡輿論對公安邊防部隊反恐戰斗開展的重要影響

“與一般危機事件相比，恐怖主義襲擊事件的復雜性首先在于它不僅是一種暴力恐怖活動，還是一種暴力傳播行為。”[1]58在這一過程中，恐怖分子和不明真相的群眾成為網絡輿論的操控者和積極參與者，而參與反恐戰斗的公安邊防部隊被瞬間裹挾其中，反恐戰斗的開展受到重大影響。

（一）消極的網絡輿論嚴重干擾公安邊防部隊的反恐戰斗

1.消極的網絡輿論可能引發社會恐慌，擾亂公安邊防部隊反恐戰斗部署。恐怖主義襲擊的主要目的之一就是制造社會恐慌。一方面，恐怖分子會大肆散布恐怖謠言，在網絡上制造恐怖氛圍，干擾執法;另一方面，網絡信息高速傳播的特點和涉恐網絡輿論導向的失范極易加劇社會恐慌，擾亂公安邊防部隊等執法力量的反恐戰斗部署。

2.消極的網絡輿論可能干擾大數據情報的處理，影響公安邊防部隊反恐戰斗效率。網絡技術的發展已經將人們帶入大數據時代，恐怖分子的一系列活動也往往通過網絡進行。因此，公安邊防部隊的技術人員可以通過網絡對相關數據進行篩選和處理以獲取情報。但是，失范的網絡輿論會制造混亂的情報資訊，干擾公安邊防部隊技術人員對信息的處理工作，同時還可能造成信息的泄露，為恐怖分子所利用，影響公安邊防部隊反恐戰斗的效率。

3.消極的網絡輿論可能為恐怖分子利用，損害政府和公安邊防部隊形象。美國學者埃瑟·戴森曾經說過： “數字化的世界是一片新的疆土，可以釋放出難以形容的生產能量，但它也可能成為恐怖主義和江湖巨騙的工具，或是彌天大謊和惡意中傷的大本營。”[2]17網絡輿論的自由性、交叉性和開放性使它在為我們提供前所未有的言論自由空間的同時也給違法及虛假信息的傳播提供了機會。在對恐怖事件進行評價的過程中，它可能會不自覺地為恐怖分子利用，損害政府和公安邊防部隊形象。

（二）健康的網絡輿論可以服務于公安邊防部隊的反恐戰斗

1.健康的網絡輿論可以成為公安邊防部隊反恐戰斗的重要輔助力量。亞歷克斯·施米德曾尖銳地指出： “暴力和宣傳有很多共同之處。暴力是通過強迫來達到改變行為的目的，宣傳是通過說服來達到同樣的目的。恐怖主義是這兩者的聯合體。”[3]67國內有學者考證：“境外恐怖組織有計劃地向國內傳播宗教、民族極端化思想和提供暴恐教材，有案例證明國內恐怖分子接觸暴恐信息的唯一來源是互聯網渠道。”[4]76健康的網絡輿論平臺可以充分發揮群眾在反恐戰斗中的積極作用，形成與恐怖思想做斗爭的堅固堡壘，成為公安邊防部隊反恐戰斗的重要輔助力量。①

2. 健康的網絡輿論可以為公安邊防部隊反恐戰斗中大數據情報的獲得提供重要線索。通過發動群眾，網絡輿論能成為大數據情報的重要來源。據報道，在2014年6月的一次專項行動中，在不到一個月的時間里，“互聯網違法和不良信息舉報中心已經接受暴恐類信息舉報1 538 件次，經工作人員初核，有效舉報230 件次，其中境外線索165 件次、境內線索65 件次。同時一些互聯網公司也在其產品中提供了舉報按鈕”[4]78。很多舉報信息就是在微信、論壇等輿論信息平臺上提供的。

二、完善的網絡輿論引導機制是網絡輿論規制的有效途徑

“防民之口甚于防川。”對于網絡輿論的規制我們不能采用專制和強硬的政策手段，而必須采用疏導的方式加以積極引導。我們有必要構建完善的網絡輿論引導機制，充分發揮網絡輿論的積極作用，抑制和消除其消極影響，最大限度地使其服務于反恐戰斗的開展。

（一）重視和加強網絡輿論引導意識的培養

孟建柱同志曾指出：“各級公安機關要把上網了解社情民意、把握社會熱點作為調查研究的新途徑，作為制定政策、決策部署的重要依據，作為關注民生、聯系群眾的重要渠道，要加強和改進網絡輿論引導工作，提高輿論應對能力”[5]62。目前，就我國公安邊防部隊整體而言，在網絡輿論引導意識和思想認識方面還存在一定欠缺，輿論引導機制不健全、應對手段單一，這種狀況必須加以改變。

筆者認為，為加強網絡輿論引導意識的培養，在邊防部隊的日常工作中，就應當切實將網絡輿論引導的相關知識和技巧作為一個專項教育課題納入政治教育的范疇，按照部隊級別和官兵職務職責分層次、分階段、分內容地進行相關教育，使公安邊防部隊參與反恐戰斗的人員都能夠正確認識自己在處置恐怖事件的輿論引導中扮演的角色和發揮的作用，以達到有效提升其網絡輿論引導意識的目的。

（二）建立和完善公安邊防部隊網絡輿論預警監測機制

網絡輿論引導的前提是在最短時間內發現危機，從而采取有效的輿論引導措施，避免其走向失范。為此，網絡輿論預警監測機制的建立和完善顯得十分重要。

長期以來，在公安邊防部隊反恐形勢嚴峻的我國西部地區，“三股勢力”等敵對勢力活動猖獗，他們頻繁通過互聯網進行相互聯絡和組織動員，散布謠言和恐怖信息，操控網絡輿論的發展方向。公安邊防部隊應積極構建網絡輿論預警監測機制，充分利用網絡技術手段，為公安邊防部隊對恐怖主義的打擊提供信息支持。

“2010 年，在公安邊防部隊指揮中心建設研討會上，指揮中心已被明確定義為部隊首長和機關處置緊急突發事件、處置重大專項行動的‘指揮室，信息綜合和警情研判的‘分析室。”[5]63筆者認為，各級邊防部隊網絡輿論預警監測機制的建立可有效依托各級指揮中心的職能展開。

（三）建立和完善公安邊防部隊反恐信息公開機制

信息的公開、及時發布可以向傳媒和普通公眾提供第一手信息，占領輿論先機，具有十分重要的意義。為此，應加強以下幾個方面的工作：

1.及時發布反恐戰斗的相關信息。公安邊防部隊在反恐戰斗中應借助多種渠道及時發布與打擊恐怖主義相關的信息，以教育群眾、震懾恐怖分子。在發布信息的過程中，一方面應積極加強正面輿論引導，使廣大群眾認清恐怖主義的真面目，避免受到其輿論宣傳的蠱惑;另一方面要加強對處理結果的公布，同時避免過多對現場細節的報道，“因為現場細節多附帶血腥、暴力等內容，可能起到反作用，而處理結果的宣傳則能起到震懾作用。”[6]31

發布信息的過程中還應注重發布渠道的廣泛性和信息的一致性。這就要求公安邊防部隊相關部門主動與廣大網絡傳媒密切聯系，必要時建立互動機制，以保證信息發布的一致性，避免不實報道造成的誤解，發揮信息發布的最大效力。同時，邊防部隊應呼吁相關部門加強對國內傳媒的監管，提高傳媒從業人員的政治素養，使他們堅守傳媒陣地，捍衛國家主權。

2.準確把握信息發布的尺度。公安邊防部隊在發布反恐戰斗相關信息的過程中，應嚴格遵守黨和軍隊的政治紀律和宣傳紀律，做好對敏感信息的保密工作，把握好信息傳播的尺度。

公安邊防部隊是一支特殊的反恐力量，既是軍隊又是警察，在處置恐怖事件的過程中又往往與少數民族聚居區聯系緊密。這種復雜的狀況要求信息發布一定要及時而適度。在公開傳播的信息中不得透露部隊編制、人員數量等敏感信息，涉及少數民族聚居區的信息發布還要注意尊重少數民族的文化傳統和風俗習慣，避免使用可能誘發民族矛盾、影響民族團結的語言。

3. 重視后續信息的跟蹤發布。公安邊防部隊反恐戰斗信息的發布應注意對網絡輿論的回應，重視后續信息的跟蹤發布。對于輿論陣地中出現的不實言論和虛假信息，公安邊防部隊必須有專門的工作人員積極回應并就相關問題予以澄清。對于反恐戰斗的進程和處理結果的及時跟蹤發布可以在一定程度上防止給恐怖分子和別有用心的人以可乘之機。

（四）建立和完善恐怖事件輿論引導快速反應機制

1.建立完備的輿論引導應急工作制度。公安邊防部隊各總隊的綜合部門或指揮部門應牽頭編制恐怖事件應急總體預案和工作制度，對邊防轄區恐怖事件的分類、處置原則、網絡輿論引導流程等方面的內容進行明確，使輿論引導工作有據可依、有章可循。

2.加強與傳媒的密切配合，建立傳媒反恐應急機制。恐怖分子的輿論宣傳都會無一例外地綁架傳媒。為此，公安邊防部隊應加強與傳媒的密切配合，建立傳媒反恐應急機制。在網絡輿論發生消極變化的第一時間利用傳媒網絡及時將恐怖分子的相關信息和恐怖事件的處理過程及處理結果等事宜進行通報，說明真相，正確引導群眾，保持社會穩定，贏得網絡輿論陣地的主導地位。

3.提升網絡管控，實施主動防御。公安邊防部隊的網絡技術人員應有專人負責網絡輿情的監控，加強相關信息發布的審查及控制機制，及時清理公共網絡上的“敏感信息”，同時，升級網絡預警系統，加強網絡的自我防護和生存能力，提高網絡攻擊能力，時刻做好進行網絡戰準備，必要時可以對潛在的網絡恐怖信息實施主動攻擊，以防止其對網絡輿情的干擾，變被動防御為主動防御，提升公安邊防部隊的應急反應能力。

三、積極的法律應對是網絡輿論規制的有力保障

僅有引導機制的運轉對于網絡輿論的規制是遠遠不夠的，我們還應當充分利用法律的強制性、規范性的特點，以法律手段積極應對，為網絡輿論的自由健康發展提供有力保障。

（一）網絡輿論的自由健康發展需要法律手段的積極應對

對于一些惡意利用網絡輿論平臺混淆視聽、為恐怖主義搖旗吶喊的不法之徒，僅僅依靠“引導”是無法達到規范和打擊的目的的。揭露恐怖組織和恐怖活動的非法本質和犯罪行為、宣示與恐怖主義斗爭的合法性和必要性、發起震懾和遏制暴恐勢力的法律攻勢，才是打擊這些行為的有效手段。

（二）我國目前的立法狀況不能滿足網絡輿論規制的需要

近年來，國家也加大了在網絡規范和打擊恐怖主義領域的立法進程，出臺了一系列法律規范，但是，我國目前的立法狀況仍不能滿足網絡輿論規制的需要。

1.我國目前網絡立法和反恐怖立法位階較低，體系不健全。在網絡立法方面，我國目前互聯網信息傳播管理方面的立法較為分散，不同部門制定的相關規定在內容上存在交叉、重疊，甚至沖突現象;立法位階較低，主要停留在行政法規和行政規章層面，尚未形成完善的法律體系。當前的相關立法主要有《互聯網新聞信息服務管理規定》《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》《互聯網文化管理暫行規定》《信息系統安全保護條例》《互聯網視聽節目服務管理規定》《互聯網信息服務管理辦法》《互聯網網絡安全信息通報實施辦法》《中國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定實施辦法》等。“在遇到相關暴力恐怖事件的時候，對于網絡傳播目前采取的主要還是網絡傳播的封堵。” [7]29

就反恐怖方面的立法而言，我國除了2011年通過的《全國人大常委會關于加強反恐怖工作有關問題的決定》這樣一個綱要性立法文件外，目前尚無專門的反恐立法。盡管國家在刑法修正案及刑事訴訟法修正案等其他法律的修改過程中加大了對反恐怖行為的立法支持力度，國家《反恐怖法》也有望在2015年出臺，新疆等恐怖活動頻繁的地方、區域也有望2015年采取制定《反恐法實施意見》等措施加大對反恐怖行為的立法支持，但是，我國當前反恐立法總體還處于較為初級的階段，相關法律體系的健全任重道遠。

2.網絡輿論法律責任追究的立法保障應當進一步加強。網絡輿論相關法律責任的追究制度是網絡輿論法律規制中一個十分重要的環節。我國相關部門在法律責任追究領域的立法保障明顯不足。

網絡輿論違法犯罪行為可能涉及的法律責任有三種：民事責任、行政責任和刑事責任。就與公安邊防部隊反恐戰斗相關的網絡輿論而言，有的可能侵犯了部隊或者軍人個人的名譽權、榮譽權等權利;有的散布虛假消息，宣揚恐怖主義，可能造成社會恐慌或者干擾公安邊防部隊的執法;還有的具有嚴重的社會危害性，涉嫌犯罪。對于這些違法犯罪行為的追究，目前的法律依據主要是《民法通則》《侵權責任法》《民事訴訟法》《治安管理處罰法》、《刑法》及國家網絡管理法律法規中的一些規定和最高人民法院的司法解釋，并沒有形成完備的立法保障體系。一旦發生網絡輿論侵權行為，對于行為人法律責任的追究具有一定的難度，十分不利于有關部門對網絡輿論的監管和公安邊防部隊反恐戰斗的開展。

（三）建立完備的網絡輿論法律規制的思考

1.完善互聯網立法，制定專門的網絡法。以法律手段應對網絡輿論中出現的各種問題從本質上講是為了在保護公民言論自由的同時規范網絡秩序，保障公民權利和國家權力的有序運行。筆者認為，國家有必要對網絡中的法律問題做統一的界定，對現有法律法規去粗取精，制定一部專門的網絡法。在有關網絡輿論立法的過程中，應把握好言論自由與網絡輿論秩序之間的平衡點，合理解決立法中存在的價值沖突問題。在今后的立法程序中，應引入民主程序，廣泛征求普通網民及網絡精英和知名網站負責人的意見，舉行聽證會，充分利用網絡平臺，讓廣大網民參與其中，制定出有民意基礎、實施性、操作性強的法律，為相關部門在處理網絡輿論違法犯罪案件、追究相關人員法律責任時切實提供有效的法律依據和保障。

2.確立責任追究制度，完善網絡輿論的法律處置程序。網絡輿論的發表具有匿名性，其傳播具有快速性和廣泛性，相關部門在處理有關網絡輿論散布恐怖信息、侵犯公安邊防部隊名譽權及干擾執法等案件時，往往存在舉證困難、侵權主體難以確定等現象，因此，在完善網絡立法體系，制定專門的網絡法的同時，應該加強現行立法的可操作性建設，確立責任追究制度，完善網絡輿論的法律處置程序。在對某些網民或者網站的處罰過程中，應該公布涉案人員和處罰網站的上級單位名稱，建立完善的復議救濟程序，明確網絡輿論違法行為法律責任和處罰程序。同時，行為人可以通過法律程序維護自己的權利，讓網絡輿論的監管更加透明化，使網絡輿論環境在法律的規制下健康有序地發展。

3.出臺統一的反恐法，加強國際反恐立法合作。盡管目前全國人大已將反恐法的制定納入立法規劃并對草案進行了審議，但反恐法的出臺仍沒有實現。筆者認為，我們應當在廣泛聽取意見的基礎上明確法律調整范圍，盡快解決好反恐法與我國現有反恐法律、法規的協調問題，按法定程序出臺統一的反恐法。反恐法的出臺應注意遵循我國《憲法》的基本原則，注意研究我國參與的相關國際條約的相關規定，避免國內立法與國際條約的沖突。

在加強反恐立法的過程中，我們還應特別加強涉恐網絡輿論規制等方面的法律建設，做好重點領域的立法完善工作。同時，我們應當在反恐立法的過程中嚴格遵守《聯合國憲章》及其他反恐國際條約的規定，重視與國際反恐立法的協調和反恐國際合作。“雖然國際社會就如何界定恐怖主義至今仍未能完全達成協議，但現有的13部國際反恐公約幾乎覆蓋了反恐的所有領域，為打擊國際恐怖主義及促進反恐國際合作奠定了國際法基礎。”[8]95我們應借鑒西方發達國家的反恐經驗，積極參與聯合國創制反恐法的進程，努力推動國際反恐法律體系的構建，促進我國反恐斗爭的開展及涉恐網絡輿論的法律規制。

注釋：

①例如，2014年6 月20 日由國家互聯網信息辦公室啟動的“鏟除網上暴恐音視頻專項行動”即以網民舉報為主要線索、以網絡輿論反恐為重要方式開展，該活動取得了良好的效果。

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