地方人大履職中的形式主義及其矯治

潘國紅

人大履職中“形式主義”不顧事物本質、內容和效果，將形式絕對化、目的化。表面上場面熱鬧，實際上沒抓住“主要的矛盾和主要的矛盾方面”；表面上認認真真，實際上沒抓到真實性、實質性、根本性問題。

人大制度是我國的根本政治制度，是我國人民當家作主的重要途徑和最高實現形式。人大制度經過60多年的不斷完善和發展，顯示出了強大的生命力和優越性。但毋庸諱言，當前人大的價值理念、制度設計與實際功效之間仍存在較大落差[1] ，影響著人大在社會公眾中的形象和聲譽，制約著人大制度優勢的充分發揮和“人民當家作主”民主目標的實現。問題產生的其中一個重要原因是一些地方人大及其常委會履職的實效性還不強，仍不同程度地存在許多只注重形式而忽視效果的“形式主義”問題。習近平同志在慶祝全國人大成立60周年大會上的講話要求“切實防止出現人民形式上有權、實際上無權的現象”。新的歷史時期人大承擔著重要的歷史使命，必須切實履行憲法和法律賦予的重要職責，充分實現人大民主的內涵和價值，進一步彰顯人大制度蓬勃的生機活力和巨大的制度功效。

一、形式與形式主義：概念與界限

唯物辯證法認為，形式是內容的外在表現形式，是辦好事情、落實工作的必要之舉。任何事物都需要其存在的特定形式，沒有形式，內容就無法表現出來；形式的優化組合可以實現效果質上的變化或效率的提高。形式主義是片面追求形式而忽略內容的一種形而上學的觀點、方法和作風，它無視事物內容對形式的決定作用和形式對內容的依賴關系，孤立地、片面地、機械地把形式從內容與形式的辯證統一關系中夸大和突出出來，在工作中不講實際，不顧內容，不看效果，搞花拳繡腿，擺花架子，做表面文章。必要的形式與形式主義只有一步之遙，注重表面而不問實際，講究形式而不論效果，就會使形式滑向“形式主義”。早在延安整風時期，毛澤東就尖銳地批評形式主義是一種“幼稚的、低級的、庸俗的、不動腦筋的”東西，提出了“形式主義害死人”的辛辣論斷。但時至今日，形式主義仍是中國政治活動中屢禁不絕的一種不良風氣，其表現類型多樣，分布廣泛，覆蓋工作方式、規章制度、社會交往等多個方面。2013年人民論壇通過網絡調查、書面問卷、記者采訪等多種形式調查了黨政干部、專家學者、網友三類群體，總計9197人，評選出了公眾最反感的幾種官場形式主義。從“好大喜功的形象工程”，到“華而不實的規章制度”；從“內容空洞的文山會海”，到“領導講話假大空”；從“走馬觀花的下訪調研”，到“鋪張浪費的節慶晚會”；從“為迎接上級的弄虛作假”，到“總結匯報報喜不報憂”。形式主義的存在是一種負價值，傳遞的是負能量，損害黨的事業和人民利益，損害國家機關和干部在人民群眾中的形象。形式主義風行，不僅虛耗執政成本，減弱執政效率，而且還會腐蝕人的意志，僵化思維，乃至于窒息一個民族的創造活力[2] 。

人大履職中的形式與“形式主義”有著根本區別。人大履職中的形式指的是地方人大及其常委會為依法履行職權的實體性內容而采用的工作程序和形式。人大工作最講程序，每一項活動都有嚴格的程序要求，體現了人大工作的嚴肅性和權威性。人大工作最注重形式，視察、調研、執法檢查、聽取和審議工作報告等都是人大最常用和最有效的工作形式。人大工作內容要靠工作形式和程序來體現，人大履行形式和程序的過程，也就是實現人大工作內容的過程，就是履行人大法定職責的過程。人大履職中的程序和形式通過一整套合理的制度設計，讓參與者和觀察者都能清楚地看到最終結論和判斷形成的過程，是一種“看得見的正義”。沒有這些形式和程序，地方人大及其常委會履行法定職責就無從著手，人大的價值和優勢也就無法實現。人大履職中的“形式主義”不顧事物本質、內容和效果，將形式絕對化、目的化。表面上場面熱鬧，實際上沒抓住“主要的矛盾和矛盾的主要方面”；表面上認認真真，實際上沒抓到真實性、實質性、根本性問題。人大履職中的形式和程序是人大工作客觀外在的經驗事實，不存在價值判斷即好不好、反對與不反對的問題，我們要反對的是把形式和程序化為“形式主義”，反對的是只做表面文章、不顧實際效果的不良風氣和錯誤行為。

二、人大履職中的形式主義：表現與危害

人大履職中的形式主義表現在以下幾個方面：

一是人大代表選舉中的形式主義。一些地方人大代表候選人醞釀協商不民主，“較多數選民的意見”只不過是個別少數人的意見，醞釀、協商也是在少數人中醞釀、協商。候選人信息公開程度不高，候選人也很少與選民見面，僅僅通過投票前主持人對候選人情況的簡單介紹，選民難以對候選人進行充分了解。差額選舉存在陪選現象，正式候選人名單中往往安排明顯會被差額掉的候選人，投票結果在預料之中。秘密寫票間形同虛設，選民難以表達真實意愿。計票過程不公開透明，給人為操縱選票留下空間。人大代表選舉中的形式主義致使我國人大代表的民主選舉異化為“走過場”，有民主的外表而無民主的實質[3] 。

二是立法工作中的形式主義。一些地方人大及其常委會在立法中的主導作用發揮不夠，一般是部門起草、政府提出議案、人大常委會審議通過，為“部門利益法治化”埋下“伏筆”。 立法必要性不強，沒有了解社會各利益群體的訴求，不能準確把握迫切需要用法規規范的社會焦點和難點問題。脫離實際，不能解決根本性實質性的問題，法規的針對性、可操作性不強。沒有廣泛征求人民群眾對立法的意見，聽取立法專家的建議，基層代表尤其是沒有立法權的地方人大代表參與立法的途徑少，影響了法規的公正度。

三是重大事項決定中的形式主義。一些地方人大及其常委會忽視重大事項決定權的行使，許多本屬地方人大決定的重大事項，要么是“一府兩院”自作主張，直接決定，要么就是政府與黨委聯合發文決定。造成重大事項決定權行使數量少、涉及面窄。在行使決定權的過程中，往往批準性的決定多，自主性的決定少；屬于政府提請批準、履行程序性的多，根據群眾意愿和社會需要，主動就一些社會熱點、難點和焦點問題作出決議決定的少。作出的決議決定偏重于一般性的號召，原則性要求多，實質性制約性內容少，可操作性不強。另外，對決議決定督促落實重視不夠，后續跟蹤監督少。

四是監督工作中的形式主義。一些地方人大及其常委會監督選題針對性不強，對監督事項了解不全面不深入，沒有觸及實質問題和具體工作中的難題。調研、視察、執法檢查等按照被視察單位刻意精選好的線路和看點，代表難以掌握真實全面的情況。會議審議談成績不厭其煩，對問題則輕描淡寫，提出的審議意見和建議脫離實際，難以落實。對規范性文件的審查、詢問和質詢、特定問題的調查，地方人大常委會很少開展或沒有開展。審議中代表提出的建議意見，難見落實結果。

五是人事任免工作中的形式主義。任前情況不明，對擬任人員缺少了解，盲目進行投票和表決。或者規避差額搞等額、追求全票和高票，或者把選舉和任免工作視為辦法律手續、走程序過場等[4] 。有的地方對某些候選人實行等額選舉的辦法，劃寫選票時實行對“同意的不寫任何符號”的做法，較大程度上遏制了代表的民主權利。人事任命之后，人大對任職人員的履職情況，不聞不問，監督不到位。另外，對人大任命的干部，黨委變動隨意性大，降低了人大權威。

人大履職中形式主義的存在，嚴重削弱了廣大選民對民主政治的參與熱情，影響了人大的形象和公眾對人大制度的認同與自信。根據一些學者對廣東、浙江、江西、四川的20個縣55個鄉所做的調查，在縣鄉兩級范圍，多達64%的受訪民眾所認同的人大外在形象仍是“舉手”形象。公眾所認同的地方人大系統的崗位形象不同程度地存在“軟”“虛”“弱”的問題，民眾在一定意義上仍然將人大系統“邊緣化”[5] 。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大的民主建設狀況直接關系到我國民主政治的整體發展水平。在代議制民主理念下，從人民手中取得權力的人大和人大代表只有切實履行職責，才能真正代表人民意志，“人民當家作主”的民主目標才會實現。相反，如若我們的選舉制度、人大民主制度在實際運行中陷入了形式主義的泥淖，人民就不可能真正感受到自己在當家作主，人大民主的價值取向和制度功效就難以實現。

三、人大履職中形式主義的矯治：方法與路徑

地方人大作為國家權力機關，在宏觀上決定本行政區域內的政治經濟等方面的重大問題，監督同級“一府兩院”對法律及人大決議決定的貫徹實施情況，不直接管理行政工作和處理案件，具有宏觀性、超脫性特點。另外，人大工作法律性、程序性強，這些都容易使人大工作出現形式主義問題，因而也使得人們對人大工作的形式主義現象分辨不清，習以為常，怠于矯治。人大履職中形式主義的產生，最主要的還在于沒有正確認識和處理好內容與形式、實體內容與工作程序的辯證關系，有的不重視實體內容，有的則是沒有嚴格遵守法定程序或者法律程序本身不完備所致。求真務實是形式主義的天敵。矯治人大履職中的形式主義，必須在“務實”上下工夫，從實處著眼，用實績說話，并接受人民的監督和評判，實現人民形式權力與實質權力的統一。

（一） 提升人大代表選舉的競爭性和公正性

在代議制民主理念下，“授權”是一個中心環節。“現代民主政治意義上的合法性是指公眾對公共權力的自覺認同和服從，而公共權力獲得公眾認同的方式之一就是其權力要由人民通過選舉授予，自由、公開、競爭的選舉有利于提高公共權力的合法性。”[6]要改革候選人的產生方式。“真實公平的選舉，應充分體現在選民登記、推薦代表候選人、討論協商正式代表候選人、代表候選人與選民見面、投票預選和正式選舉等各個環節，而在提名推薦代表候選人和確定正式代表候選人這些環節，尤其要體現出法定各方提名權的公平性。”[7] 候選人之間是否存在競爭直接關系選民意愿的表達程度和選舉的民主程度。候選人提名應嚴格限定政黨和團體提名的比例，大力鼓勵選民聯名提名，同時公開候選人信息，確保選民對候選人情況充分了解。允許和鼓勵候選人之間展開競爭，候選人通過發表競選演說和競選辯論，“把自己的主張告知選民，向選民做出必要的承諾，在取得選民信任的同時，也等于是宣布自己愿意承擔相應的社會政治和個人道德責任。選民通過競選尋找、挑選能夠有效維護自己利益的忠實代言人”[8]。

嚴格執行秘密劃票、無記名投票、公開驗票唱票制度。2010年全國人代會審議通過的選舉法修正案中增加了“選舉時應當設置秘密寫票處”的規定。要把每位選民必須進入秘密寫票間劃票作為硬性規定，保證選民真實意愿得以表達。認真實行公開驗票唱票制度，在選民投票后應該當眾拆開票箱，公開驗票唱票，接受選民代表的全程監督，同時當場公布計票結果，讓選舉過程在陽光下運行，讓選舉結果更加公正可信。

（二） 推進人大履職程序化、規范化和制度化

民主既是一套價值理念，也是一系列的程序和過程。尤根·哈貝馬斯在《在事實與規范之間》一書中比喻說，民主就像一個旋轉的陀螺，重要的是旋轉的過程。離開了這個旋轉的過程，民主政治這個陀螺就會倒下[9] 。民主既是一種政治制度，同時也是一種政治程序和政治過程，為了保證民主政治制度的有效運行，使民主的陀螺永不倒下，就需要以程序民主來保證。人大民主是一種價值理念，旨在實現“主權在民”和“人民當家作主”，但僅有一種抽象價值和目標，而沒有實現這種價值和目標的可操作的程序、步驟和方法，則無論多么誘人的愿景和高尚的價值也會淪為空談。

人大履職中出現形式主義，很多不是對形式和程序強調過頭而是人大的形式和程序發育不足。目前人大在民主實踐上并不缺失規則性的法律文件，如憲法、地方組織法、預算法、審計法、代表法、監督法等，但這些法律規定都比較原則，缺乏具體化、程序化、細節化的特點，實際操作性很不夠。從這個角度講，人大缺少的不是權力，而是程序；是程序的缺失導致各項職權或難以啟動，或啟動后難以行使，或行使以后也被人為地轉換掉 [10] 。要突出自主性立法，建立健全公民參與立法制度，完善法規草案公開征求意見方式，推進民主立法、開門立法。要按照界定重大事項范圍的原則，細化、量化重大事項的范圍、內容、規模和標準，建立健全一系列相配套的實施制度和運作程序，從而使決定權的行使既更加規范又有利于實際操作，防止人大重大事項決定權被濫用和利用。完善監督程序，進一步規范和明確人大及其常委會行使預算審查監督職權的范圍、內容、程序和辦法，進一步規范和明確法規、規章、規范性文件的審查程序，特定問題調查的調查程序，明確人大監督處置權如作出決議、罷免、撤職、質詢等的具體范圍、標準及運作程序，確保人大監督工作落到實處。改進和完善人事任免程序，對黨委推薦的擬任人員，人大常委會提前介入，通過走訪代表、召開座談會和民意測驗等形式，考察了解擬任人員的法治意識、民主意識和依法辦事、嚴格執法的工作情況，并向黨委進行反饋。同時擴大差額選舉的范圍，逐步從地方政府的副職擴大到正職。

（三）增強人大履職的自主性

自主性是行為主體按自己意愿行事的動機、能力或特性。亨廷頓認為自主性是“政治組織和政治程序獨立于其他社會團體和行為方式而生存的程度”“衡量政治機構的自主性，要看它是否具有有別于其他機構和社會勢力的自身利益和價值”[11]。人大依法履行職權，獨立自主開展工作，是提高人大工作實效的現實需要，同時也是人大工作“取信于民”的內在要求。

改善黨對人大工作的領導，是增強人大履職自主性的核心環節。黨對人大工作的領導主要體現在政治方向和工作原則上，而不是對人大工作事事包攬。黨的領導權力必須通過國家權力機關——人民代表大會實現，黨不能代替人大職權。改善黨對人大工作的領導，要求各級黨委切實轉變領導方式，充分發揮黨的領導核心作用，支持和保證國家政權機關依照憲法法律積極主動、獨立負責、協調一致開展工作。要依法界定黨與人大的關系，通過憲法和基本法的明確授權，界定黨對國家領導權的范圍、內容，劃清黨組織和國家政權的職能，為科學構建黨與人大的關系提供權威的制度安排。

努力營造敢于求真、敢講真話、實事求是、客觀公正的氛圍和風氣。改變視察調研檢查方法，多開展一些不打招呼、不用陪同的視察調研檢查活動，通過明查暗訪、查閱資料、問卷調查、民意測評、現場評議、網上公示、征詢意見建議等手段和方法，掌握群眾真實的呼聲和意見。審議時客觀公正地反映成績和問題，不回避，不埋怨，不旁觀，不說空話、套話，不講假話、違心話，堅持真理，主持正義，開誠布公道實情，直言不諱擺問題，有的放矢提建議。積極探索利用智囊和“外腦”的各種有效方式，建立常委會專家庫，聘請專家學者、學術研究機構為人大及其常委會立法、審議、決策提供咨詢服務，利用“外腦”增強人大履職的專業性、科學性和公信度。決定重大事項前，條件具備的可以委托第三方專業機構進行可行性論證，并提出建設性方案，供常委會審議時參考。“議會的本質是公開審議論證和反駁，是公開爭論和公開辯論”“各種觀點在議會中相遇，觀點的交流碰撞出火花并導致清晰”。[12]人大開展聽取和審議工作報告、工作評議、質詢等監督活動，不妨將“辯論”設為必須的“規定動作”，讓持異議的公民代表到場陳述理由，參與辯論。

（四）彰顯人大監督的剛性和“韌性”

監督權是人大作為國家權力機關對“一府兩院”權力制衡與約束的一項重要權力，是代表國家和人民進行的具有法律效力的監督。人大要積極突破“規規矩矩講程序，認認真真走過場”“檢查一陣風，過后一場空”“審完即事結”的困境和弊端，加大監督力度，不斷提升人大監督的糾偏力和實效性。一是突出監督重點，積極回應群眾關切。人大對“一府兩院”的監督總體上是宏觀的，但也不應一味排除微觀。在監督內容上，要從人民群眾關注的熱點問題入手，通過面向社會公開征集、視察調查、公民信訪等渠道，整理分析有關意見，把人民群眾來信來訪集中反映的問題和社會普遍關注的問題確定為監督議題。收集分析社會輿情，針對社會突發事件，及時啟動監督程序，組織開展特定問題調查，進行專題詢問直至質詢，推動問題解決。二是運用剛性監督手段，凸顯監督威力。人大監督的形式較多，每一種監督形式，雖然方式、方法和側重點不同，但它們之間有著內在的聯系，彼此之間有著互補性。要加強剛性監督手段的運用，使之常態化而非“點綴品”，對整改落實不力的、人大代表和群眾關注的重要話題，可啟用質詢、特定問題調查、撤職等剛性監督手段，提升監督威力和績效。三是強化跟蹤監督，增強監督“韌性”。對于“一府兩院”工作中的薄弱環節和現實中存在的一些“老大難”問題，不能僅僅局限于聽一次匯報，提幾點意見，而要綜合運用多種方式，通過“視察檢查—專題調研—執法檢查—會議審議—專題詢問”的監督方式，一環緊扣一環，跟蹤問效，緊盯問題不放手，不達目的不罷休。四是注重聯動效應，凝聚監督合力。把人大監督、審計監督、輿論監督、行政監察、黨紀檢查監督結合起來，形成以人大監督為主體，其他監督手段積極配合的工作格局，促進人大監督實力的強勁和監督實效的提高。此外，人大開展的一些重大監督活動，要加強上下聯動，形成工作合力，提升聯動效應和監督效果。

（五）加強公眾對人大的監督

我國憲法規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民；全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。按照人民主權原則，一切權力屬于人民，但不等于屬于人大。人大是主權的行使者，不是主權的所有者，不能因為人大是人民的受托人就享有免于監督的特權。列寧認為：“人民需要共和國，為的是教育群眾走向民主，需要的不僅僅是民主形式的代表機構，而是要建立由群眾自己從下面來全面管理國家的制度，讓群眾有效參加各方面的生活，讓群眾在管理國家中起積極作用。” 如果“不采取民主方式，不讓群眾參與決策，不收集各方面的意見，只是由某些領導片面的或者不真實的材料來進行決策，那么未免不是主觀主義的”[13] 。多年來作為人大履職主體的人大代表、人大及其人大常委會，既缺乏自覺主動接受監督的意識，又沒有接受監督的客觀壓力，履職的多與少、好與差缺乏評價標準，使人大工作被動地處在一種“軟指標”的任務狀態。人大履職成效，人民最有發言權和評判權。人大受人民委托掌握權力，受托人接受權力主人即人民的監督，這樣才能確保人大權力被規范有效使用。

擴大公眾參與人大工作。人大履職過程中的公眾參與就是公眾通過提出建議、參加聽證、旁聽等方式，直接影響和監督人大行使職權的行為總和。公眾參與作為一種直接民主，能夠提高人大監督的民主性，緩解人大履職民主性問題，同時能夠有效防止人大怠于履職，降低人大履職過程走過場和濫用職權的風險。人大立法、監督、重大事項決定、人事任免之前，可探索實行事前公告制度，通過媒體使公眾了解重大事項的內容，并使其能夠通過各種渠道反映自己的意見。組織視察、調研、檢查，可以采取發放調查問卷、召開座談會、建立意見箱、設立熱線電話、利用網絡平臺等多種形式，密切人大與公眾的溝通聯系，拓寬公眾參與人大工作的渠道。

推進人大履職信息公開。“在國家安全許可的范圍內，人民能夠得到全部信息時，民主政治才能最好地運行。任何人不可能對可以公開的決定蒙上秘密的屏幕而不損害公共利益。”[14]公開透明不僅是人大工作的本質要求，也是提升人大工作成效的重要動力。要建立和完善人大履職公開制度和新聞發布制度，通過報刊、電臺、電視臺、網站、新聞發布等方式，及時而全面地向社會公布人大及其常委會依法履職情況和“一府兩院”執行人大及其常委會決議決定，以及落實各種意見建議情況。積極開展常委會組成人員向人民代表大會述職、人大代表向選民或選舉單位述職等活動，不斷拓寬人大履職向社會公開的渠道和途徑。建立人大代表履職考核評價制度和履職公開制度，公開代表會議出席、調查視察活動、審議發言、提出建議批評和議案情況，接受公眾的監督與評價。

注釋：

[1]鐘麗娟：《人民代表大會性質探析》，載《中國浦東干部學院學報》2013年第9期。

[2]劉崧：《政治形式主義的根源及根治》，載《理論導刊》2014年第9期。

[3]羅大蒙：《人大民主的程序民主與選舉民主——基于D市T區人大代表換屆選舉的觀察和思考》，載《四川理工學院學報》2012年第3期。

[4]石永寧：《人大工作中的形式與程序》，載《人大研究》2014年第7期。

[5]唐瑩瑩、陳星言：《人大工作評價必要性分析》，載《人大研究》2008年第7期。

[6]張莉：《四川選舉民主與浙江協商民主之比較》，載《四川理工學院學報》2011年第1期。

[7]陳及時：《要使選民的提名推薦權得到落實》，載《人大研究》2011年第12期。

[8]方曙兵：《改革和完善人民代表大會制度中選舉制度的設想》，載《理論界》2009年第2期。

[9]【德】尤根·哈貝馬斯：《在事實與規范之間》，生活·讀書·新知三聯書店2003年版，第6頁。

[10]蔡定劍：《加強人大監督亟須程序支持》，載《人民論壇》2006年第3期。

[11]【美】塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，生活·讀書·新知三聯書店1989年版，第19頁。

[12]【德】卡爾·史密特：《政治浪漫派》，馮克利、劉鋒譯，上海人民出版社2004年版，第185、163頁。

[13]《列寧全集》第24卷，人民出版社1972年版，第153頁。

[14]轉引自章劍生：《行政程序法基本理論》，北京法律出版社2003年版，第251頁。

（作者系江蘇省啟東市人大常委會副主任）