司法改革與人大制度的關系研究

姜青富

司法改革的本質是對人民代表大會制度下不合時宜的司法體制進行革新，是對我國司法權力配置進行合理調整的過程。司法改革的目的是通過對舊的司法體制的革新和司法權力的調整，使司法權力的運行更好地符合司法規律，實現司法公正。從某種程度上說，司法改革也是人大制度自身完善和發展的內在要求和重要體現。

黨的十八大特別是黨的十八屆三中全會以來，新一輪的司法改革成為當前全面深化改革領域的一個重要議題，受到了前所未有的重視，并在中央的統一領導下有序推進。截至目前，國家層面成立了中央全面深化改革領導小組，并審議通過了《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》《上海市司法改革試點工作方案》以及《最高人民法院設立巡回法庭試點方案》和《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》等多個司法改革指導性或實施性文件。在地方層面，由中央統一部署下，目前選取了上海等七個省市就完善司法人員分類管理等四項改革措施進行先行試點，為全面司法改革積累經驗。

在本輪司法改革正大刀闊斧全面推進的同時，我們應當引起重視的是：中國的司法改革并非是一個簡單孤立地對司法工作機制、司法工作方法的小修小補，而是對國家機關（司法機關）在機構設置、領導隸屬關系和管理權限劃分等重要體制問題上的革新[1]，特別是我國的司法改革有著其特定的重大制度背景，即人民代表大會制度。因此，在司法改革過程中，如何正確看待和處理司法改革同人大制度的關系有重要的現實意義。

一、司法改革的對象是人民代表大會制度下部分不合時宜的司法體制

司法改革首先面對的是“改什么”的問題，從我國歷次司法改革和本輪司法改革的內容來看，司法改革的對象主要是司法體制中那些妨害司法公正、不合時宜的體制機制，包括司法機關設置、司法權限劃分以及司法人員管理等內容。但在我國，人民代表大會制度是國家的根本政治制度，是人民實現當家作主的政權組織形式。司法體制在我國并非是一個獨立的范疇，而是作為人民代表大會制度的一個重要組成部分而存在。

我國現行憲法第二條規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。憲法第三條第三款規定，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督，即不同于西方國家“三權分立”的人大領導監督下的“一府兩院”制。“一府兩院”通過國家立法的形式予以確立，由此形成了我國當前的國家權力配置體制。

在司法權力的配置上，憲法及中華人民共和國人民警察法、人民法院組織法、人民檢察院組織法等一系列憲法性法律確立了司法機關行使國家司法權力的合憲性和合法性依據，并在長期的運轉過程中形成了我國當前的司法體制。司法體制是人民代表大會制度的一個重要組成部分根源在于，一方面，我國司法權的正當性本身源于國家權力機關——人大及其常委會所制定和頒行的憲法和法律的授予；另一方面，人民法院與檢察機關在內的司法機關都要接受人大的領導和監督。此外，在人事權限方面，包括人民法院院長、人民檢察院檢察長、法官、檢察官等在內的司法機關工作人員依法由人大及其常委會選舉或任免。

因此，司法改革的本質是對人民代表大會制度下不合時宜的司法體制進行革新，是對我國司法權力配置進行合理調整的過程。司法改革的目的是通過對舊的司法體制的革新和司法權力的調整，使司法權力的運行更好地符合司法規律，實現司法公正。從某種程度上說，司法改革也是人大制度自身完善和發展的內在要求和重要體現。

二、司法改革應當接受人大及其常委會的領導和監督

在我國歷次司法改革的實行過程中，存在的一個重要現象是：包括人民法院、人民檢察院在內的司法機關自身成為了司法改革的主要推動者，而作為國家權力機關的人大及其常委會目前參與司法改革的主要途徑是通過審議司法機關工作報告等方式。在本輪的司法改革過程中，中央通過成立中央全面深化改革領導小組，并下設中央司法體制改革領導小組專門負責司法改革事項，在實際執行中，最高法、最高檢等司法機關仍然一直是司法改革的主要推動主體。

由司法機關自身直接推動司法改革的優勢在于，司法機關是我國司法權力的主要執行者，司法機關在長期執行法律和適用法律的過程中，更能夠清晰直接的了解當前影響司法公正的體制弊端，知道哪些內容需要改，哪些方面需要繼續堅持和優化，容易把握重點和難點。此外，由司法機關主導司法改革，過濾了司法系統自身的中間環節和阻力，更有利于改革在系統內的順利推行。但司法機關自身主導和推動司法改革，也因主體的正當性引起諸多的困難，特別是容易產生政令的正當性和統一性、部門利益沖突難以協調等問題。如在涉及審判機關人事制度改革方面，一些地方的黨政部門基于諸多因素的考慮，對法院很早就提出的法官職業化建設、法官助理制度等措施熱情不高，支持力度不大，影響了司法改革的步伐[2] 。

在我國人民代表大會制度框架下，司法機關由人大產生，受人大監督，司法權力由人大授予，司法體制本身是人民代表大會制度的一個組成部分。同時，根據憲法第一百二十六條規定，人民法院依照法律規定獨立行使審判權。憲法第一百三十一條規定，人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權。司法機關的主要職責是通過適用法律的方式履行國家權力機關授予的司法權力，而非自己獨立開展對自身體制進行自我改革。因此，從司法改革的主導和推動主體而言，在中央深化改革小組的統一部署下，由全國人大及其常委會作為司法改革的法定的領導機關更符合憲法法律和人民代表大會制度的規定。在司法改革的具體執行過程中，全國人大及其常委會可通過發布決定或立法的方式統一領導和規范全國的司法改革工作。此外，人大及其常委會還應當通過強化人大監督權的實施，認真審議監督司法改革相關事項或報告，全程監督司法改革進程。

三、司法改革應在人大制度框架內進行，做到重大改革 “于法有據”

黨的十八屆四中全會提出，“要實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。”[3]司法改革作為對妨害司法公正、違背司法規律的舊的司法體制機制的革新，改革措施將不可避免的涉及對舊的措施規定的修改或者新立，甚至有的改革措施可能超出現行法律的規定。但無論司法改革的初衷如何，都不應違背人大的制度框架，不應違反憲法和法律的規定。確保司法改革在人大制度的框架內施行，應從兩個方面進行：

其一，確保司法改革措施不違背人大制度框架和精神原則。人民代表大會制度作為國家的根本政治制度，能夠確保國家權力牢牢掌握在人民手中。司法改革作為對司法權力配置的調整和完善，不應違背人大制度框架和精神原則要求，特別是人大領導監督下的“一府兩院”制、黨的領導、民主集中制等重大制度框架和重大原則，否則司法改革將是對人大制度的背離，其本身的合憲性將存在疑問，司法改革最終將對法治產生損害。

其二，全國人大及其常委會應及時通過立、改、廢等立法方式或者發布決定等授權方式，為司法改革的進行提供必要的法律和政策上的支持。如在本輪司法改革中，刑事案件速裁程序是審判方式改革的一項重要內容，但刑事案件速裁本身并不是刑事訴訟法等相關法律的規定內容，而是改革中結合我國刑事案件審判實際，為提高刑事案件審判效率，更好地保障相關人員權利提出的新舉措，也并不違背人大制度有關的精神要求，最終，全國人大常委會通過根據中央深化司法改革的決策部署，作出授權“兩高”在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作決定，確保了這項改革有法可依、合法正當[4] 。又如，2014年8月，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了《全國人大常委會關于在北京、上海、廣州設立知識產權法院的決定》，以立法形式宣告設立知識產權法院[5] 。這些舉措都是全國人大及其常委會積極依法推動司法改革的重要體現，也是改革必經的法律程序。

注釋：

[1]劉松山：《再論人民法院的司法改革之非》，載《法學》2006第1期。

[2]夏錦文：《當代中國的司法改革：成就、問題與出路——以人民法院為中心的分析》，載《中國法學》2010年第1期。

[3]引自《黨的十八屆四中全會報告》。

[4]劉子陽：《在人大監督支持下深化司法改革》，載《法制日報》2015年3月1日。

[5]李小健：《立法先行，引領司法改革》，載《中國人大》2015第2期。

（作者單位：華東政法大學）