有效行使人大質詢權的思考

伊士國++蔡玉龍

人大質詢權作為人大監督權的重要內容和表現形式，具有重要的價值和作用。但是由于各種原因，人大質詢權長期處于“休眠”狀態，致使人大監督的功效尚未完全發揮。因而，我們應采取有效措施，“激活”人大質詢權，保證人大質詢權的有效行使。

一、人大質詢權行使現狀及其原因分析

季衛東教授曾指出：“歷史的經驗已經反復地證明，理論上很完美的制度并不一定可以付諸實施，而行之有效的制度卻未必是事先設計好的。”[1]我國人大質詢權正是陷入了這樣一種“名歸而實不至”的尷尬境地。雖然我國憲法和法律明確規定了人大質詢制度，明確賦予了人大及其常委會質詢權，且越來越規范化、程序化，然而，與此不相適應的是，各級人大及其常委會行使質詢權的次數卻越來越少。據有關媒體統計，近 30 年來有不少于 80%的地方各級人大及其常委會從沒有行使過一次質詢權。如果說我們過去還能列舉幾個經典的質詢案例的話，如“1989 年 5 月，在湖南省七屆人大二次會議上，代表們就中央要求清理整頓公司提出質詢案，最后以副省長楊匯泉被罷免而告終；2000 年 1 月，廣東省九屆人大三次會議上代表們提起質詢案，導致省環保局局長易人；2009 年，湖南省人大常委會對省政府部分直屬機構違法收費和挪用財政資金行為提出質詢案……”。那么，近幾年來，無論是全國人大及其常委會還是地方人大及其常委會，都很少行使質詢權，質詢案例自然鮮有談起。2010年，吳邦國委員長在其工作報告中明確提出要“依法開展專題詢問和質詢”，曾燃起了人們無數希望。然而，由于缺乏相應的跟進措施，到目前為止，人大質詢權行使的次數依然非常少。對于這種情況，學者們將其稱為質詢權的“閑置”“虛置”“休眠”等。正如曹眾教授指出：“‘質詢被寫入憲法和法律文本已經有30余年的歷史。如果把1954年憲法第三十六條規定的‘質問也算在內，那么這項權力在中國的憲法和法律中已存在50多年的歷史。當前，又距離2010年委員長的‘提起兩年多過去了，像詢問那般，中央層面本應起到示范效應的質詢案，至今卻悄無聲息。質詢權依舊休眠……”[2]那么，是什么原因導致人大質詢權出現了上述狀況呢？是不是“一府兩院”的工作中沒有什么值得質詢的問題呢？顯然不是。正如王鴻任代表指出：“質詢權的長期閑置，并不是各地‘一府兩院的工作中沒有值得質詢的問題，而是規避剛性監督措施的惰性。”[3]

筆者認為，人大質詢權被“虛置”的原因很多，但主要有以下幾個方面：第一，認識上的誤區。由于質詢是人大通過一定的法律程序，強制被監督對象回答代表或委員提出的問題，且代表或委員可以根據回答的情況采取必要的措施，因而，質詢權具有較強的“剛性”，與詢問、審議、視察、檢查等監督方式相比，“問責性”更濃一些。因而，許多對人大質詢權不了解的人，特別是“一府兩院”的領導人員，誤認為人大從事質詢工作，就是給自己“唱對臺戲”，就是給自己找“麻煩”，甚至就是“沒事找事”“無事生非”。一些官員還誤認為，一旦被人大質詢，就要被罷官，即使不罷官，也會影響自己的政治前途。所以，“一府兩院”一般不愿積極主動地配合人大的質詢工作。而從事人大工作的同志，基于上述理由，也怕得罪人，也不敢積極主動地行使人大質詢權。第二，法律機制不健全。雖然我國憲法和法律已經建立了比較完善的人大質詢制度，但該制度仍然存有不少缺陷，特別是規定比較原則、抽象，缺乏具體的程序性規定，如人大質詢會如何組織、如何開展、如何處理等都無具體的細則規定，這樣使得人大開展質詢工作往往于法無據，無從下手，實踐中操作難度也比較大。第三，實施門檻高。考慮到人大質詢具有較強的問責意味，因而，我國法律規定了較高的實施門檻。這雖然有一定的合理之處，有利于避免質詢權的濫用，但實施門檻偏高，也會阻礙人大質詢權的正常行使。如根據我國法律規定，只有一定數量的人大代表或人大常委會組成人員書面聯名，才有權提出質詢案。這就無形中增加了人大質詢權行使的難度，因為如果某一質詢案得不到法定人數的贊同，就根本無法提出。又如根據我國法律規定，各級人大代表或人大常委會組成人員只能在各級人大會議或人大常委會會議期間提出質詢案，其他時間則無權提出。因為各級人大會議一般每年才舉行一次會議，各級人大常委會一般兩個月舉行一次會議，且各級人大會議或人大常委會會議議程本來就非常多，這就導致人大質詢工作無法經常性開展，難以做到常態化，等等。

二、“激活”人大質詢權的對策

“嚴密監督政府的每項工作，并對所見到的一切進行議論，乃是代議機構的天職。”[4]黨的十八屆三中全會明確強調，要加強人大監督，要“健全‘一府兩院由人大產生、對人大負責、受人大監督制度”。要“通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切”[5]。因而，我們必須要采取措施，“激活”人大質詢權，以增強人大監督實效。具體說來：

第一，提高對人大質詢權的認識。要排除妨礙人大質詢權行使的錯誤認識，就必須對國家工作人員、特別是領導干部進行人民代表大會制度知識的教育和培訓。要使他們充分認識到人大質詢權是憲法賦予各級人大及其常委會的重要職權之一，妨礙人大質詢權的落實，將會損害我國人大的地位和權威；要使他們充分認識到人大質詢權是人民當家作主權利的重要體現，妨礙人大質詢權的落實，就會妨礙人民當家作主權利的實現；要使他們充分認識到人大質詢權是加強權力監督和制約的必然要求，妨礙人大質詢權的落實，就會導致權力的濫用和腐敗。可見，人大質詢權的行使，決不是給某些機關或人員“唱對臺戲”“沒事找事”“找麻煩”，而是人大制度和人民當家作主的必然要求。當然，也要提高人大代表或委員對人大質詢權的認識，并要加強對他們的專業知識培訓，使他們不僅要敢于質詢，還要善于質詢，提高人大質詢工作的質量和水平。

第二，實現憲法和法律的有效銜接。雖然我國憲法和法律都規定了人大質詢權，但是兩者的規定卻存在一些矛盾之處，最突出的就是我國憲法沒有賦予地方人大及其常委會質詢權，也沒有賦予各級人大及其常委會質詢“兩院”的權力。如我國憲法第七十三條規定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務委員會組成人員在常務委員會開會期間，有權依照法律規定的程序提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質詢案。受質詢的機關必須負責答復。”而我國的監督法、地方組織法等卻規定了地方人大及其常委會的質詢權。這樣，就使得地方人大及其常委會行使質詢權，以及各級人大及其常委會質詢“兩院”都缺乏憲法依據，都存在“違憲”的嫌疑。因而，我們應對憲法的有關規定進行修改，以實現憲法和法律的有效銜接，為人大質詢權的行使提供憲法保障。具體言之，可以將憲法第七十三條修改為：“全國人民代表大會代表、全國人民代表大會常務委員會組成人員有權提出對國務院或者國務院各部、各委員會，最高人民法院和最高人民檢察院的質詢案，具體程序由法律規定。”此外，可以在憲法第三章第五節中增加關于地方人大及其常委會質詢權的規定，即“地方各級人民代表大會代表及其常委會組成人員有權提出對同級人民政府及其所屬工作部門、人民法院、人民檢察院的質詢案，質詢案的具體程序由法律規定”。

第三，進一步完善人大質詢制度。雖然我國質詢制度不斷發展，但仍然存有不少問題，有待進一步完善。具體言之，一是關于質詢主體。我國法律規定只有一定數量的人大代表或委員聯名才能提出質詢案，這無形中增加了質詢權行使的難度。可以考慮修改相關法律，降低數量上的要求，以方便人大代表或委員提出質詢案。二是關于質詢對象。目前我國法律規定的質詢對象范圍仍然有點窄，不夠全面，可以考慮將其擴大。“質詢對象除同級人民政府及其所屬工作部門、人民法院、人民檢察院外，在人代會期間，還應增加同級人大常委會及‘一府兩院領導人，以實現對國家權力運行的全方位監督。同時明確規定司法質詢的對象是‘作出生效行政行為的人民政府及其所屬工作部門，作出生效判決、裁定、調解書、決定書等終局法律文書的人民法院、人民檢察院。”[6]三是關于質詢時間。由于各級人大及常委會會議次數少、時間短、議程多，因而，如果只在會議期間才允許人大代表或委員進行質詢的話，顯然難以保證質詢的效果，也達不到人大質詢的目的。因此，可以考慮地方組織法的相關條文，規定人大代表或委員在閉會期間也可以行使質詢的權利，以做到人大質詢工作的經常化。四是關于質詢程序。目前人大質詢工作尚缺乏一套具體細致的程序規定，使得人大質詢權的行使缺乏程序保障。因此，應通過立法增加有關人大質詢程序的內容，包括質詢案的提交、質詢案的審議、質詢人的提問、被質詢人的答復、質詢的后果等。特別是應明確規定質詢不滿意的法律后果，否則，人大質詢權就會形同虛設。可以考慮規定，如果“代表或委員對質詢不滿意時，可以要求代表大會主席團或常委會將被質詢問題提交代表大會或常委會全體會議討論。若質詢案根據一定程序被提交大會或常委會會議討論后，下一步的結果可以是：或表示滿意通過；或需進一步組織特定調查；或提出罷免、撤職案等，都由會議來決定”[7]。

注釋：

[1]季衛東：《法律程序的意義》，載《法治秩序的構建》，中國政法大學出版社1999年版，第23頁。

[2]曹眾：《設計對實施的向往——對詢問權、質詢權的審視與反思》，載《法治與社會》2012年第7期。

[3]王鴻任：《從代表角度談質詢權的閑置》，載《人民代表報》2012年3月24日。

[4]【美】威爾遜著：《國會政體》，熊希齡、呂德本譯，商務印書館1986年版，第167頁。

[5]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，http：//www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672. ht

m，2014-6-20.

[6]柯蘭：《激活地方人大質詢權需要頂層設計》，載《檢察日報》2013年9月9日。

[7]蔡定劍著：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第391頁。

（作者分別系河北大學人大制度與地方立法研究中心秘書長、副教授，河北大學馬克思主義學院博士研究生）