充分發揮人大在立法協商中的主導作用

戴激濤

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出，“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”“健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式。”2015年2月初，中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》再次強調，“深入開展立法工作中的協商”“健全法律法規規章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會會議人數，更好發揮人大代表在立法協商中的作用。”執政黨重視和加強人大在立法協商工作中的主導作用的一系列舉措表明，人大作為國家的立法機關，應當是立法協商的主體、主導者和組織者。充分發揮人大在立法協商中的主導作用，既是新形勢下完善立法體制的著力點，也是深入推進科學立法、民主立法的客觀要求。

一、深入開展立法協商需要充分發揮人大的主導作用

根據學者們的描述，立法協商可從廣義和狹義兩個層面進行理解：廣義的立法協商主要指具有立法權的人大及其常委會或其行使相關立法權限的法定主體，在立法活動中與特定或者不特定主體之間的協商民主活動[1]；狹義的立法協商主要指行使國家立法權的全國人民代表大會及其常務委員會在正式通過憲法修正草案以及法律、法律決定草案以前，將其草案提交全國政協及其常務委員會或地方政協及其常務委員會進行政治協商，聽取意見和建議，爾后仍然由全國人民代表大會及其常務委員會審議決定的一種制度化規范化程序化的過程[2]。由此可見，具有立法權的人大及其常委會是立法協商中的主導機關，深入開展立法工作中的協商應當充分發揮人大的主導作用。

一方面，充分發揮人大在立法協商工作中的主導作用是由人大的憲法地位決定的。人大是我國的立法機關，代表人民行使立法權，在立法協商的過程中扮演著政治整合和利益平衡的重要角色。“立法機關之所以享有權威，就是因為他們由人民選出，宣稱代表選區人民爭取利益，任何法案都是社會各階層和各個團體的代表所共同參與及互相妥協的結果，經由此種程序而制定的法律乃具有高度的合法性，易為人民所接受。”[3]我國現行憲法第二條明確規定，國家的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。同時，憲法第五十八條規定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。因此，在立法協商過程中，人大理應承擔起作為國家立法機關的憲制責任，依法行使憲法和法律賦予的立法職權。另一方面，充分發揮人大在立法協商工作中的主導作用是由立法程序的民主特質所決定的。“在立法過程中，如何體現走群眾路線，實行開門立法、民主立法，即找誰協商、協商什么、什么時間協商、用什么方式協商、對協商意見的吸納和反饋等，主要是由人大（及政府）立法機構確定的。”[4]立法程序本身就是一個以平等參與和尊重差異為基本精神，通過充分的辯論、溝通、說服和妥協來處理和解決各種社會矛盾和利益糾紛，從而最大限度地實現公益、形成共識的過程。立法程序的正當性原則是由立法機關本身的民主性決定的，只有通過民主立法程序制定的法律，才能保證法律的合法性與正當性。作為我國的立法機關，人大在立法過程中以主導者的身份通過一系列的討論、商談、協商和表決的民主程序來聽取民意、反映民情、匯聚民智，這既符合立法程序的正當性原則，也是人大作為代議機關所蘊含的民主品格的集中體現。

二、人大主導的立法協商模式：廣東的實踐與經驗

“立法協商在地方已成為一個有著十幾年歷史的法治和政治實踐，積累了許多值得借鑒的經驗。”[5]自黨的十八大報告提出“健全社會主義協商民主制度”后，立法協商在國家的統一部署下，規范化、制度化和程序化水平不斷提升，各地人大結合本地實際情況形成了不少具有地方特色的經驗與做法，這里以人大主導立法協商的廣東模式為分析范例進行介紹。

較之福建、江蘇、浙江等地以政協為主導的立法協商模式，廣東立法協商的最大特色就是人大主導。為保障立法協商的效果，實現民主立法的目標，廣東人大探索建立了一系列具有典型意義的立法協商機制。第一，立法聽證制度。1999年9月，廣東省人大常委會就《廣東省建設工程招標投標管理條例（修訂草案）》首次公開舉行立法聽證會，開創了全國地方人大的立法聽證先河。此后，立法聽證程序被寫入立法法。2005年9月，全國人大常委會就個人所得稅工薪所得減除費用標準舉行首次立法聽證。第二，立法咨詢專家制度。2000年9月，廣東省人大首次聘請了6位立法顧問，其主要職責是參與各委員會法規草案的起草、調研和修改工作，參與立法規劃和年度立法計劃的擬定工作及對具體法規的重點、難點和規范化問題的研究工作等等。2013年6月，廣東省人大常務委員通過《廣東省人民代表大會常務委員會立法咨詢專家工作規定》，對立法專家的選聘、咨詢事項和咨詢程序等進行了詳細規定，并指出“省人大各專門委員會、省人大常委會各工作委員會應當認真整理和研究專家提出的咨詢意見，作為人大工作的重要參考”。第三，立法論壇制度。2001年8月，廣東省人大常委會與省政府法制辦公室等單位聯合舉辦了首屆電子商務立法論壇，以論壇形式廣泛征集社會各界對電子商務立法的意見和建議，成為全國第一個采用論壇形式進行立法前協商的地方人大。第四，網絡公開征求意見制度。2003年5月，廣東省人大常委會將《廣東省節約能源條例（草案修改稿）》和《廣東省特種設備安全管理監察規定（草案修改稿）》兩部法規草案放在廣東省人大常委會網站和南方網站上公開征求社會各界的意見，探索網絡征求意見的立法新途徑。2013年6月，廣東省人大常委會通過《廣東省人民代表大會常務委員會立法公開工作規定》，明確要求省人大常委會應將立法規劃、立法計劃、地方性法規案及其他與立法工作有關的信息向社會公布，并就立法工作中的有關問題征求公眾意見。第五，建立法規表決前評估制度。2013年7月，廣東省人大常委會通過的《廣東省人民代表大會常務委員會立法評估工作規定（試行）》第五條明確規定：“新制定、全面修訂以及對重大制度作修改的法規案應當開展表決前評估。”表決前評估由省人大常委會法制工作機構組織開展，通過召開座談會、論證會、咨詢會等方式聽取各方意見。參與表決前評估的人員由省人大常委會法制工作機構根據實際情況，從人大代表、專家學者、利益相關方和有實際工作經驗的人員中選取。隨后，廣東省人大常委會對《廣東省安全生產條例（修訂草案）》和《廣東省建設工程質量管理條例（修訂草案）》兩項法規草案進行表決前評估，邀請有關人士和專家學者對法規出臺的時機、實施的社會效果和實施中可能出現的問題進行論證和評估，受到廣泛好評。第六，與高校共建地方立法研究基地。自2013年起，廣東省人大常委會與多所高校合作建立立法研究評估與咨詢服務基地，立法研究基地的主要職責有：受委托起草地方性法規草案或者參與地方性法規草案的起草；參與地方立法論證或者受委托對其中的重要問題進行論證或深入研究；開展地方立法的理論研究和實踐調查等等。上述立法協商機制形成了立體化、多層次的保障系統，進一步強化了人大在立法協商中組織協調作用的發揮。

廣東人大的立法協商實踐表明，要充分發揮人大及其常委會在立法協商中的組織協調功能，首先應準確理解人大在地方立法中的主導作用。根據我國憲法的規定，地方人大是國家權力機關的一部分，地方立法權是憲法賦予地方國家權力機關的一項重要職權。地方人大作為地方立法的主體機關，在地方立法過程中應發揮主導作用。立法協商作為立法程序正當性原則的重要內容，也應遵循人大主導的基本原則。其次，充分發揮人大在立法協商中的主導作用應建立健全人大主導立法協商的體制機制，逐步推進立法協商具體工作機制的制度化、規范化、程序化。最后，人大在立法協商中主導作用的發揮，還離不開政府、政協、人民團體、社會組織及廣大人民群眾對人大立法協商工作的理解、支持與配合，立法協商的有效運作仰賴于社會各界的溝通與配合，立法協商共識的形成其實是各協商主體團結合作的成果。

三、充分發揮立法協商中人大主導作用的幾點思考

根據中共中央《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》及《加強社會主義協商民主建設的意見》的精神，充分發揮人大在立法協商中的主導作用，可以從如下幾方面進行：

第一，繼續加強黨對立法協商工作的領導。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，也是加強社會主義法治國家建設、做好立法工作的根本保證。中國共產黨代表最廣大人民的根本利益所提出的立法建議，凝聚了全黨全國的集體智慧，是最廣大人民共同意愿的集中體現。立法工作中如果沒有黨的領導，就會失去方向。中共中央在《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中特別強調，“加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定。”因此，充分發揮人大在立法協商工作中的主導作用，同樣需要加強黨的領導。實踐證明，越是堅持黨的領導，就越能有效地發揮人大在立法協商中的主導作用，促進人大與政府、政協、人民團體及社會組織之間的溝通與配合，保證立法協商的順利進行。

第二，健全有立法權的人大主導立法協商工作的體制機制，不斷提升立法協商制度化、規范化、程序化水平。在全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的背景下，實現立法協商的制度化、規范化和程序化必然要求對立法協商的主體、協商內容、協商形式及協商程序等進行明確規定，使立法協商工作有法可依、有章可循。“立法機關代表人民行使立法權，其成員來自不同背景；為有效發揮立法功能，非借助一套為全體成員所能共同服從的議事規范不可。”[6]鑒于立法協商在各地實踐中已經積累起不少有效做法與制度措施，建議在全面總結各地立法協商經驗的基礎上，更好地發揮法治的引領和規范作用，以人大為中心開展立法協商的規范化、程序化和制度化建設，建立一套在全國范圍內都能夠適用的協商規程以促進立法協商的法治化發展，使人大在立法協商工作中的主導作用能夠通過立法的形式得到確認和保障。同時，還應加強立法協商的相關配套制度建設，如進一步完善專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度，完善法律法規起草征求人大代表意見制度，完善人大代表和社會公眾的溝通機制，完善法律法規草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制等等。

第三，建立人大代表與人民群眾的定期聯絡機制，更好發揮人大代表在立法協商中的作用。人民是社會主義建設事業的主體和力量源泉，立法協商的實質就是民主立法，目的在于通過人民群眾的廣泛參與，使立法更好地集中人民的智慧，反映人民的要求，維護人民的利益。人大代表是國家權力機關的組成人員，也是人民群眾利益和意志的忠實體現者，代表人民行使管理國家事務和社會事務的職責，在立法協商工作中發揮著重要的橋梁紐帶作用與組織協調作用。中共中央在《關于加強社會主義協商民主建設的意見》中明確指出，深入開展立法工作中的協商，應當充分發揮人大代表在立法協商中的作用。為此，應建立人大代表與人民群眾就國家與社會生活中的熱點問題及重大立法事項等進行定期討論協商的常態化機制，使立法機關更為充分地了解廣大人民群眾的真實意愿，這樣才能在立法過程中更好地平衡和兼顧各方利益訴求，使每一項立法都能夠符合憲法精神、反映人民利益、得到人民擁護。

注釋：

[1]郭杰：《立法協商初探》，載《特區實踐與理論》2014年第5期。

[2]胡照洲：《論立法協商的必要性和可行性》，載《湖北省社會主義學院學報》2014年第1期。

[3]羅傳賢：《立法程序與技術概要》，臺北五南圖書出版股份有限公司2013年版，第235頁。

[4]張獻生：《關于立法協商的幾個基本問題》，載《中央社會主義學院學報》2014年第5期。

[5]常紀文：《關于立法協商的幾個基本問題》，載《中國科學報》2014年5月9日。

[6]周萬來：《議案審議—立法院運作實況》，臺北五南圖書出版股份有限公司2013年版，第13頁。

（作者系廣東財經大學法治與經濟發展研究所副教授。本文為教育部人文社會科學研究青年基金項目“中國特色憲法實施機制研究：協商民主的視角”[批準號13YJC820012]階段性成果）