重慶市提升各級人大預算監督效能的實踐與探索

李英

一、引言

2014年8月31日第十二屆全國人大常委會通過關于修改《中華人民共和國預算法》的決定，長達10年的預算法修訂工作塵埃落定，新預算法對預算做了與時俱進、合乎國情的新規定，為人大預算監督工作帶來新的改革動力。回顧人大預算監督發展歷程，“八二憲法”明確規定全國人大對全國預算和預算執行情況的審查批準權，1994年出臺預算法，1995年出臺《預算法實施條例》，1999年通過《全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定》。到2006年底，已有30個省、自治區、直轄市人大先后出臺了加強預算監督的條例、規定或決定。2007年監督法開始施行。20年里，從法律、行政法規到地方性法規一步步細化規范，人大的預算監督權逐漸得到保障和落實。作為中西部地區唯一的直轄市，重慶市在提升各級人大預算監督能力和監督效能上做出了諸多層面的探索，本文把重慶各級人大的預算監督效能納入學術研究視野，力圖把那些成熟的做法、經驗、教訓和規律性的東西進行理論上的歸納、概括和總結，從而為新預算法背景下貫徹落實人大的預算監督權提供借鑒。文章首先對重慶市市級人大、區縣人大和鄉鎮人大進行實證研究，通過調研分析人大預算監督的改革進展，找出問題和原因；然后以新預算法為著眼點，探討其對人大預算監督的影響；最后回歸重慶市，考察各級人大在貫徹實施新預算法情境下提升監督效能的思路對策。

二、重慶市各級人大預算監督的進展與不足

自直轄以來，重慶市一直在摸索中漸進改革人大對政府的預算監督，通過加強預算監督的機制設計、完善法規政策，逐漸構建起人大預算監督的良性框架。第一，機構設置方面。市人大財經委職責共16項，其中第三項明確規定其預算監督的職責為“市人民代表大會審查和批準國民經濟和社會發展計劃、市級財政預算，市人民代表大會常務委員會決定市級財政預算的部分變更，審查和批準市級財政決算，提出審議意見或審查報告”[1]。另外2001年成立重慶市人大常委會預算工委，協助市人大財經委工作，具體承擔預算監督日常工作，下設辦公室，掛靠財經委，是預算審查監督工作的專門機構。第二，人員配備方面。第二屆市人大財經委委員會由10人組成，主任委員1人，副主任委員3人，委員6人，只有1人是財政、審計專業的內行[2]，監督主體的專業素質不高。在2013年重慶市第四屆人大第一次會議通過的第四屆人大各專門委員會組成人員名單中，市人大財經委委員會有13人，其中主任委員1人，副主任委員6人，委員6人。在這13位委員中，有經濟、財政學科背景（包括專業與職稱）的有6位，比重達46.2%[3]。可以看出，財經委、預算工委漸趨向專業化。第三，規則設立方面。重慶市人大及其常委會相繼出臺了相關行政法規和文件，以促進各級人大預算監督權的實現。

在機制設計和法規完善的背景下，重慶市人大的預算監督實際工作有了一定的進展，預算監督效能得到一定的提升，具體來說：

（一）人大預算監督的主動性增強。管好政府的“錢袋子”受各種客觀因素制約，但人大代表的主觀因素也是重要的方面。在地方法規的積極推動下，重慶人大的預算監督動力和熱情都有所提高，分析近幾年市級人大預算監督可以發現，人大預算監督的態度及行為逐漸轉向積極，主動性增強。首先是工作方式和態度的轉變，如2012年財經委、預算工委組成課題組，通過調研、座談、考察等方式開展了半年的預算監督調研。其次，財經委、預算工委參加全市財政工作會議和部門預算編制工作會議，提前介入，主動聽取預算編制情況。第三，為解決報告“看不懂”問題，建立了預算報告明細機制，通過切實督促財政部門細化必要項目，在2009年的預算草案中便增加了農業、科技和教育及福利救濟等社會保障的支出預算數據，逐步完善全口徑預算管理內容。

（二）行使預算修正權，預算監督權得到實質性進展。人大的預算監督權不應是對預算草案和預算執行情況的一次性表決和“一攬子”通過，還有一個重要方面是對預算草案的修正權和對預算調整的控制權。衡量各級人大“錢袋子”權力大小的一個指標就是看其能否修改政府提交的預算草案[4]，而預算監督被懸空常常是由于這項權力得不到保障和落實。只有將修正權引入才能夠從根本上改變人大介入預算的深度，從原來例行程序的批準變為有效的監督。近年來，重慶市人大嘗試行使預算草案修正的權力，在預算調整、決算審查環節發揮作用。2011年在決算報告審查意見中明確提出“財政收入結構不很合理，有7個區縣的稅收收入占地方財政收入比重低于20%”等意見[5]。

（三）推動部門預算公開，強化預算監督整體前進。部門預算一直被認為是“敏感數據”，牽涉某一部門一年花了多少錢、是怎么花的，而對于公眾來說，部門預算卻是最真實反映“誰”在使用納稅人的錢、具體為納稅人提供哪些公共服務，是尤其需要公開透明擺在公眾眼前的“陽光數據”。在全國推進部門預算公開的形勢下，從2011年開始重慶市政府在人大推動下公開部門預算情況，目前已包括53個部門，公開信息包括：部門年度預算情況說明、反映部門全口徑收支的預算總表、反映部門年度預算中財政撥款支出的預算表以及項目資金明細表。同時也推動政府在2013年開始向社會公開“三公”經費預決算情況。市人大財經委在2013年的工作報告中提出建議：2013年計劃進一步推進部門預算公開，公開部門擴大為86個，公開內容包括“三公”經費，公開方法除人代會上向代表書面公開外，并在政府網站和部門網站公開。

以上三方面是市級人大預算監督的進展，各區縣、鄉鎮在市級人大的改革推動下，人大預算監督狀況也有所改善。但總的來說，市內各級人大預算監督發展不平衡、總體水平不高的問題嚴重。

（一）鄉、鎮政府預算沒有有效監督。《重慶市鄉鎮人民代表大會工作條例》第六條規定鄉鎮人大具有“審查和批準本行政區域內的財政預算和預算執行情況的報告”的權力，常設主席團主持日常工作，主席團具有“審查本級人民政府對本級人民代表大會通過的財政預算的部分變更，并向下次代表大會報告”的權力。而“鄉、鎮人民代表大會及其主席團和代表活動所需經費列入鄉、鎮財政預算”使人大具有財政依賴性，加之其人大會議召開時間無明文確定、鄉鎮人大主席團權力與地位不相適應等，使得鄉鎮人大處境尷尬，制約著監督職能的發揮。

（二）區、縣政府的預算監督力度不均，總力不足。《重慶市市級預算監督條例》提出了人大對預算編制的審查、預算執行的監督、決算的審查與批準等具體規范。各區縣參照條例組織本級人大預算監督工作，現實中的情況因地而異，各區縣監督力度不同，總體力度不足。以沙坪壩區為例，其人大常委會在網站公開了近幾年區政府預算草案、預算執行報告及其他財政收支情況審計報告，一起公開的還有區人大常委會的審議結果。《關于區政府2013年度財政預算執行及其他財政收支情況審計工作報告的審議意見》中，對報告的問題提出了六點審議意見；《關于區政府2014年財政預算上半年執行情況報告的審議意見》明確提出“收入結構不合理、資金調度困難等”問題，并提出三條建議限期答復。可見，人大常委會在審議意見中的措辭逐漸從完全肯定、提出建議到重點肯定、提出問題、給出建議的轉變，這不難窺見人大監督向實質性的變化。但其他區縣的情況并不盡如此，在其網站人大監督欄中難找到更多預算監督的實質痕跡。

（三）對預算內容的實質性監督仍需加強。一直以來，人大對政府“錢袋子”宏觀層面盯得緊，細節關注不夠，在資金的使用、公平分配與社會效益方面尤其缺少有效監督。以財經委、預算工委參與預算監督各環節為例，預算編制審查時，兩機構有一定介入，但總體處于蜻蜓點水的狀態；預算執行監督時，受信息渠道不暢、工作人員專業力量不足等限制，對財政資金運行全過程的動態監督無法實現。預算監督實質性不夠，監督約束力自然就下降，批復預算不及時、超預算列支、隨意調整變更科目、擠占專項資金和補助資金等突出問題積重難返[6]。

三、新預算法對人大預算監督的影響

新預算法標志著我國在加快建立全面規范、公開透明的現代預算制度方面邁出了堅實的一步，它既是推進人大預算監督工作的動力，同時也為人大預算監督提出一些新的境遇和挑戰。

（一）監督的指導原則：預算審查重點轉向支出預算和政策

原預算法規定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，審查重點是收支平衡，并要求預算收入征收部門完成上繳任務。新預算法要求將預算的重點向支出預算和政策擴展，審查的重點是：預算安排是否符合國民經濟和社會發展的方針政策，收支政策是否可行，重點支持和重大投資項目的預算安排是否適當，對下級政府的轉移性支出預算是否規范適當等。審查重點的變化要求人大在預算監督中更多關注預算的支出層面，看其是否符合地方經濟社會發展的需要，監督的指向性更加明確。

（二）監督的專業技能：更專業的財政審計知識

新預算法規定政府的全部收支都應納入預算，做到全口徑預算管理，這就從原來的一般公共預算“一本賬”變為全口徑的“四本賬”，具體監督到“每本賬”是什么、怎么編、編的如何和“四本賬”之間的關系。同時還要監督政府的債務、政府的轉移支付等，監督內容大大增加，監督要求更細致，這就對人大的監督能力提出了新的挑戰。新預算法第二十二條規定，人大常委會有關工作機構，依照本級人大常委會決定，協助本級人大財經委或者有關專門委員會承擔審查預算草案、預算調整方案、決算草案和監督預算執行等方面的具體工作。預算法帶來的新形勢，要求打造一支更專業的人大監督隊伍。

（三）監督的強制保障：依法追責，讓監督堅實有力

新預算法刪除了有關預算外資金的內容，規定政府支出必須以被批準的預算為依據，沒依據的不得支出，所有支出都納入人大預算監督內。同時新法完善、新增、細化了具體追責情形，列出了近20條具體違法情形，逐一明確追責和處罰辦法。根據具體的情形，明確規定對各級政府及有關部門責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人要么依法追究行政責任，或降級、撤職、開除，要么依法追究刑事責任。這為地方人大在錯綜復雜的權力關系網中嚴格預算監督提供了更具體有力的強制保障。

四、提升重慶市人大預算監督效能的思路與對策

（一）更新地方法規體系，完善配套機制設計

新預算法的條文從原來的79條增加到101條，增加了22條，合并4條為2條，保留原有內容并補充新內容5條，刪除4條，是總結預算法實施20年來的經驗，是10年預算法修改過程的智慧結晶，這就更堅實了其經濟憲法的地位。而法律更多是原則性的條文，具體到地方，需要可操作的細化規定，比如新預算法規定“各級預算的編制、執行應當建立健全相互制約、相互協調的機制”，如何在具體方案中落實這種機制，法律賦予了地方一定的探索空間。另一方面，重慶之前出臺的相關規則放在新預算法中來考察，部分條文需根據新原則做調整做細化，這就要求更新地方法規體系，革固更新。

（二）創新監督方法與手段，完善財經委、預算工委的工作機制

1.明確預算審查的重點。為確保收入預算從約束性轉向預期性，新預算法要求各級預算的編制應與經濟和社會發展水平相適應，與財政政策相銜接。審查的重點要注重預算與政策的契合度，注重對支出預算的審查，考察跨年度的平衡。相應地，財經委、預算工委在前期對政府預算審查時，尤其需要明確審查重點，根據地方情況和發展趨勢指導審查行為。重慶各區縣經濟發展水平不一、資源稟賦不同，各基層的預算重點也應相應有所差別，在市級層面，預算監督尤其需要規范政府的債務與轉移支付。

2.規范審查結果報告，及時向社會公開。新預算法明確規定審查結果報告應當包括：對上一年預算執行和落實預算決議的情況作出評價；對本年度預算草案是否合法、是否可行作出評價；對本級人大批準預算草案和預算報告提出建議；對執行年度預算、改進預算管理、提高預算績效、加強預算監督等提出意見和建議。審查報告不能簡單地只是一種同意與否的書面回復。同時新法規定，預算、預算調整、預算執行情況的報告及報表應在批準后20日內由政府財政部門向社會公開。人大對預算的公開情況也有一定的監督責任，同時人大本身也需要及時向社會公開財經委、常委會和人大的審查情況。

3.提升財經委、預算工委的專業水平和審查技能。面對新法對監督提出的挑戰，作為最前線的預算工委和財經委的工作人員，需要具備最專業的財政審計知識、對地方情況和發展形勢的深入了解和對政策、預算的分析能力。當前財經委委員的專業水平已有一定提升，但仍需通過嚴格選拔、加強培訓來提升專業技能。

（三）強化人大監督意識，履行預算監督職權

在地方，權力關系錯綜復雜，導致人大的預算監督出現一些流于形式的表象，監督沒有過多實質性進展，打擊了人大代表的積極性，客觀上也抵消了有關政府部門對待人大監督的嚴肅性，出現敷衍甚至忽略人大監督的行為。作為人大代表，尤其需要增強法治意識，敢于監督、敢于質詢、敢于提出意見建議。作為人大常設機構的人大常委會與具體承擔財政資金監督職能的財經委和預算工委，應該強化自己的預算監督權，在法律法規范圍內，創新監督的形式和手段，以更嚴肅的態度、更強硬的姿態和更有效的監督形式行使法定監督權。在積極調研、主動介入的推動下，更主動積極有所作為，充分明確并體現人大監督是法治基礎上的監督。

（四）加強對基層人大的指導，提升區縣、鄉鎮人大的監督能力

新預算法第二十一條規定了縣級以上地方各級人大常委會，鄉、民族鄉、鎮的人大對預算和預算執行情況等內容的審查、批準、監督的權力。第四十五條規定：“縣、自治縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議審查預算草案前，應當采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見。”在這些法律條文基礎上，重慶市要結合地區情況制定更詳細更易操作的條例辦法，明確關于鄉鎮人大會議召開、人大主席團組織運作的規定，市級人大加強對基層人大的工作指導，為基層人大的兩難境地提供必要支持。同時區縣、鄉鎮人大要加大對區縣培植財源的監督，為區縣發展出謀劃策；要推進預算績效管理模式的監督，提高財政資金的使用效益；更要進一步提高部門預算透明度和公開度的監督，盡早督促政府實施部門預算的公開，推進政府“陽光財政”，也督促區縣政府提早謀劃好公開后可能引發的各種問題的輿情控制工作。

注釋：

[1]來自重慶人大網站http：//www.ccpc.cq.cn/jgsz/jgcjw/.

[2]段又源：《重慶市人大預算監督現狀及對策研究》，重慶大學2008年碩士論文.

[3]另有4位委員的學科專業信息不詳，經濟財政專業的實際比重可能更高。

[4]林慕華：《中國“錢袋子”權力的突破：預算修正權》，載《甘肅政法學院學報》2009年11月期。

[5]劉金川、匡代玲《預算監督“三部曲”》，載《公民導刊》2012年12期。

[6]市人大財經委、常委會預算工委課題組.重慶市人大預算審查監督工作情況調研報告[DB/OL].重慶人大：人大調研http：//www.ccpc.cq.cn/rddy/.

參考文獻：

1.周振超：《中國行政區域研究：以省級政府為中心的考察》，上海三聯書店2014年版。

2.馬駿：《中國公共預算改革：理性化與民主化》，中央編譯出版社2005年版。

3.林慕華：《重塑人大的預算權力：基于某省的調研》，第二屆中國公共預算研究全國學術研討會論文集（2008）。

4.安晨光、劉來寧：《地方人大預算監督20年回顧與展望》，載《人大研究》2008年第1期。

5.魏陸：《人大預算監督：亟待加快從形式向實質轉變》，載《探索》2011年第3期。

6.裴志江：《全面提升地方人大預算監督能力》，載《人大研究》2009年第12期。

7.林慕華：《中國“錢袋子”權力的突破：預算修正權》，載《甘肅政法學院學報》2009年11月期。

8.市人大財經委、常委會預算工委課題組：《重慶市人大預算審查監督工作情況調研報告》[DB/OL].重慶人大：人大調研http：//www.ccpc.cq.cn/rddy/.

9.馬駿、林慕華：《中國城市“錢袋子”的權力：來自38個城市的問卷調查》，載《政治學研究》2012年第4期。

10.周振超、劉元賀：《提升省級人大預算監督能力的機制和路徑考察——基于10省的經驗分析》，載《理論與改革》2013年第4期。

（作者系西南政法大學政治學研究生。本文為西南政法大學2014年度研究生科研創新計劃項目[編號XZYJS2014207]階段性成果）