西咸新區灃西新城城鄉統籌理論模式探析

李 凱，劉 軍，蔡文麗

（陜西省西咸新區灃西新城管理委員會，陜西西咸新區712000）

引言

亞里士多德早在2000多年前就對城市有了深刻的理解，“人們為了生活來到城邦，為了更好的生活留在城邦”。面對科學技術的飛速發展，人們對城市范疇的認識也與時俱進。特別是對生態、環境等要素的需求越來越受到重視。因此，將人的發展放在城市建設首位，是一座城市建設和發展的根本。

西咸新區建設作為陜西省建設西安國際化大都市的重要部署，其發展理念和目標先進，對實現以人為本，創新城市發展方式具有很強的示范引領作用。作為西咸新區五大組團之一，灃西新城建設現代田園城市框架下的城鄉統籌始終將人的發展放在第一位，這也是西咸新區創新城市發展方式、建設現代田園城市的重要目標。以人為本的西咸新區創新城市發展方式將對陜西省及其他省市的城鄉一體化發展提供理論支撐和現實借鑒。

一、國內外發展理論

（一）國外發展理論

1.城鄉一體發展理論

其中代表性的觀點有：空想社會主義的代表圣西門、傅里葉和歐文認為“城鄉一體”是未來理想社會的一種普遍趨勢，城鄉差別和城鄉對立逐漸消失，社會更加和諧，城市和鄉村互為補充和發展空間，二者經濟和地位趨于平等。斯大林認為，城鄉的融合與發展，不是消滅城市和農村，而是指在城市和農村內部特征或者形態上具有同等的生活條件。馬克思認為，實現共產主義理想的前提是消除城鄉之間的差別，并提出了“鄉村城市化”的理論。恩格斯則同時提出了“城鄉融合”發展的概念，通過城鄉融合使彼此各自包含對方特征，實現城鄉差別的逐漸消失。芒福德則認為，城鄉是相輔相成的，不能將城鄉分開或者區別對待。城鄉應該同等重要，是有機的結合體。如果問城市與鄉村誰更重要，應當說“自然環境比人工環境更重要”。霍華德“田園城市”理論為現代城鄉發展，特別是城鄉一體化發展提供了有力參考。霍華德認為，用“田園城市”來代替舊的城鄉對立格局，建設一種包含有城市和農村共同特征的“田園城市”是未來城鄉發展的趨勢。加拿大學者麥基則認為，第三世界國家應該走不同于西方國家的城市化道路，并設計出了著名的城鄉一體化區域模式——Desakotasi模型，即模糊城市與鄉村的界限，逐步實現一體化發展。日本學者岸根卓郎的“城鄉融合設計”模式，是一個基于理想的、超越傳統城鄉社會界限的“人類經營空間”和與自然交融的新的生存社會體系。通過“農工一體復合社會系統”、“自然-空間-人類”系統等組成三維立體規劃，實現城鄉融合發展。杜能提出的“孤立國”理論最初是針對農業的，因而這一理論又被稱為農業區位論，為城鄉聯系的研究奠定了基礎?！肮铝崩碚摷俣?，一個位于孤立國中的都市，且該都市與鄉村彼此供給所需的農產品工業品。在此條件下都市外圍按距離都市中心遠近劃分為成多個圈帶（杜能圈），因此，得出結論：農產品種類圍繞市場呈環帶狀分布，為以后“距離衰減法則和空間相互作用原理”的提出提供了準備。

2.工業—城市導向模式理論

其中代表性的觀點有：劉易斯在他的“二元經濟”模型中提出，二元經濟發展其根本是勞動力從傳統部門向現代部門（工業部門）的持續轉移。劉易斯指出，要想讓全部居民都享受真正的城市生活的益處，就要通過不斷建立城市中心形成具有一定規模的區域統一體，實現建城鄉之間逐步平衡。喬根森模型對劉-費-拉尼斯模型提出不同看法，主要集中于工業部門的增長如何依賴于農業部門的發展。喬根森的觀點認為，為了使經濟持續發展并避免陷入低水平“均衡陷阱”，工業部門積累資本是必要的，但其前提要保證農業有剩余。工業部門的技術進步越快，其儲蓄率就越高，勞動力增長越快，經濟也就增長越快，最終完成二元經濟結構的轉化；繆爾達爾提出了城鄉協調發展的經典理論——“地理上的二元經濟”結構理論，解釋其形成的原因和作用機制?？姞栠_爾認為，因為經濟發展所帶來的資本、人員、商品、技術等要素的自由流動，可能導致先進的地區更先進，落后的地區更落后，并使城鄉差異在逐步增大，最終出現馬太效應，形成“中心-外圍”結構。費景漢-拉尼斯模型進一步對二元經濟發展中勞動力配置的全過程進行詮釋，他將工業和農業兩個部門的平衡增長列入影響經濟增長重要指標，指出，勞動力從農業部門向工業部門的持續轉移，可以推動經濟發展，而且有利于實現商品化。哈里斯-托達羅指出發展農村經濟，提高農民收入是解決城市失業和“城市病”及“農村病”的根本途徑。

3.城鎮帶動城鄉發展理論

其中代表性的觀點有：弗里德曼和道格拉斯提出了農業城鎮發展模式，強調通過合理的城鄉聯系在全國范圍內建立經濟與社會均衡發展的新格局。他們提出，在農村區一級管理層次（5萬—15萬人口）集中發展農業城鎮，一方面可以分散過度集中于大城市的規劃與權力機構，另一方面為農村居民提供一個有利于自身發展的場所。朗迪勒里認為，發展中國家要獲得社會和區域的全面發展，就要基于地域范圍分散投資，表現為地理上的分散投資。同時要求，要建立一個完整且分散的城鎮體系，以給整個國家或地區的人們提供進入市場、獲得各種服務的機會。

圖1 西咸新區灃西新城區位圖

（二）國內發展理論

我國的城鄉一體化理論主要有四種觀點，主要集中在我國城鄉一體化內涵、意義的界定和實現路徑方面。

1.城市中心論

城市中心論強調“城市—工業”對農村和農業的輻射帶動作用，主張跳出“就農業論農業，就農村論農村”的傳統思維局限，將新農村建設與城鎮化相結合，通過城鎮化促進城鄉經濟相融，推進城鄉統籌發展。黃偉雄認為，珠江三角洲應采取環形珠鏈狀格局，形成珠三角城鄉一體化的城鎮骨架和經濟發展軸鏈，進而帶動其周邊地區的發展。

2.農村本位論

農村本位論認為統籌城鄉發展不只是依靠工業化解決農業問題，也不只是靠市民化解決農民問題，更不只是靠城鎮化來解決農村問題，所以，不能把農業和農村僅僅當做工業化和城市化的一個工具，而應該把農業和農村當做與工業化、城市化既獨立又密切聯系的目標。從政策層面上轉變重工輕農的工業化發展戰略，通過政策傾斜于農村發展的視角轉變目前農業為弱質產業、農民為弱勢群體的格局，從調整農村內部結構入手，提高農業生產能力，大力發展農村經濟，通過農業和農村本身的發展來縮小城鄉差距。

3.城鄉聯系論

從城鄉關聯視角分析，主張通過人流、物流、軟件流和資金流的有效流通促進城鄉二元結構的轉變。費孝通認為，農村地區小城鎮的出現，是大城市與廣大農村之間聯系和溝通的紐帶和“棋子”，有效地將城市和鄉村有機的銜接起來。

4.城鄉統籌論

從城鄉統籌視角分析，主張在保留城鄉各自特點的基礎上，創造平等統一的新型城鄉關系，實現城鄉相互融合、雙向演進的協調發展關系。姚士謀等認為，德國經濟發達地區萊茵河-魯爾區的成功經驗表明，突破行政區劃分割，全面考慮各地區、區域、各城鎮的整體利益是構建區域城鄉一體化模式的有力借鑒。

5.城鄉差別化協調發展論

城鄉差別化協調發表論主張按照城鄉各自的發展規律，走城鄉差別化協調發展道路。仇保興認為，城鄉發展具有明顯差異，表現為生產、消費、公共品供給以及空間關系。實現城鄉協調發展，應承認和利用這些差異的存在，并遵循生態文明觀建設村鎮。

伴隨著城鎮化的深入推進，傳統的“城鄉二元結構”已經不能適應新的發展要求，用城鄉一體的新社會結構形態來取代城鄉分離、城鄉對立是經濟社會發展的必然趨勢，也是我國經濟改革和發展的戰略核心?？v觀世界各國，不論是發達國家還是發展中國家，在進行工業化和城鎮化進程中都經歷了城鄉發展的不平衡，如何發展“三農”成為大多數國家在統籌城鄉發展過程中遇到的難題。因此，為指導城鄉一體化建設，促進農村與城市和諧發展，國內外學者和專家都對城鄉統籌理論進行了積極的探索。但從國內外研究理論成果看，國內外研究視角、范圍存在很大差異。國外研究理論致力于一國或者更大區域的城鄉發展，角度雖然不同，但研究思路基本是介于美好藍圖下措施、方法的差異。國內研究更趨于實踐，在現有政策體系架構難以有所突破的前提下構建出的依賴于不同前置條件的經驗分析。由于國內復雜的區域經濟環境，上述研究成果并非放之四海而皆準，而是具有明顯的區域性特點。因此，結合灃西新城實際，分析限定區域規模條件下，對限定區域城鄉統籌進行研究很有必要。

二、灃西新城理論模式選擇

（一）灃西新城概況

西咸新區是陜西省“十二五“規劃的重點建設新區，是加快推進西咸一體化、建設西安國際化大都市的重大戰略，同時也是陜西省城鄉一體化發展的先行區。灃西新城作為西咸新區的五大組團之一，緊鄰咸陽市主城區，靠近西安市主城區，與西安主城區直線距離僅為19.23公里，東至灃河，南至大王鎮及馬王街辦南端，西至規劃中的西咸環線，北至渭河南岸，包括戶縣的大王鎮，長安區的馬王街道、高橋鄉，秦都區的釣臺、陳陽寨街道，總面積143平方公里，規劃建設用地64平方公里，農業用地約80平方公里。西咸新區按照“核心版塊支撐、快捷交通連接、優美小鎮點綴、都市農業襯托”的現代田園新城為發展目標，綜合新城建設與農業發展統籌布局，積極創新城市發展方式，實現城鄉統籌發展和城鄉協調發展的目標。其主要思想是以田園城市的理念建設西咸新區，將新區建設成為現代農業和城市建設高度融合的新城市。

（二）研究范圍界定

狹義上的農業發展用地以種植為主。廣義上，如果考慮到城鄉融合①岸根卓郎《邁向21世紀的國土規劃——城鄉融合系統設計》首次提出城鄉融合社會概念。他認為，城鄉融合社會是以自然（即森林、田園、動物）為中心的地域規劃觀念，是一種全新的國土規劃。在以自然系的農林帶（包括漁業在內的生命產業）為中心的綠色如茵的田園地帶、山區地帶，井然有致地配置校園、文化設施、先進的產業和民宅，建設一個自然、學術、文化、產業、生活渾然一體、完全融合的物心俱豐的復介社會。發展，農業用地范圍將有所擴大，而且用地位置也不限于都市農業區，包括城市核心區用于農業開發的土地、灃河水域、綠廊水域等等。根據灃西新城現狀，本文將研究范圍界定如下：一是灃西新城無論城鄉統籌還是發展都市農業，有限的資源、政策、規劃等均限定于在143平方公里內；二是農業發展絕不限于都市農業區，不能就農業論農業，要將農業與城市發展、城鄉統籌等更為復雜的問題協同考慮，這些問題是相互關聯、相互制約的。

（三）目標定位

西咸新區自成立以來，將建設現代田園城市作為城市發展目標，構建出“核心板塊支撐，快捷交通連接，優美小鎮點綴，都市農業襯托”的城市空間藍圖。但灃西新城在實踐過程中發現，實現田園城市的規劃目標要依托城鄉協調發展來實現，包括城鄉經濟、社會、文化、生態等和諧發展。岸根卓郎的研究印證了上述觀點。因此，灃西新城將城鄉融合、自然生態優美、經濟社會和諧作為現代田園城市的發展目標。

（四）限定區域條件下的戰略分析

1.分析假定

限定區域條件下，有以下分析假定：

（1）區域范圍設置為143平方公里范圍內，全域城市化；

（2）區域內可利用城市核心區建設用地為初始值X0、農業發展用地為初始值Y0、農村集體建設用地為初始值Z0、現有農村勞動力為初始值A0、城市戶籍人口為初始值B0、農業土地單位面積產值為初始值C0；城市最大人口承載力為D；

（3）灃西新城具有內部市場和外部市場；

（4）灃西新城具有政策制定和外部資源獲取能力，且能力有限；

（5）發展目標不變、政策具有延續性。2.發展的界定

將田園城市建設成功作為終極發展目標。設立以下發展指標：

i代表相應年限。

Ci>C0是都市農業發展的充分條件；其他增量指標和固定社會發展指標這里不再列出。實際上，上述發展指標只是理想狀態下的發展愿景，實際操作中可根據實際情況適當調整相應指標。

3.限定區域的一般特性

可以用“氣球”模型分析城鄉差異，見圖2。

所謂“氣球”模型，是指在有限資源條件下，為保持整體的勻稱，有必要對資源集中區施加一定壓力，以迫使資源向我們所希望的區域流動的意向模型。城市核心區就好比資源集中區，都市農業區好比資源匱乏區。

圖2 “氣球”模型

自然條件下，城市核心區與都市農業區在初始期差距是天然存在的。城市核心區橢圓輪廓較大（見圖2），代表資本豐厚、勞動力素質高、土地產出高、管理和技術水平高；都市農業區上述因素均較低。在西咸新區成立之前，都市農業區域城市核心區沒有形成，各區域均處于在外界發展條件影響下的自然發展狀態，區域發展較均衡。西咸新區成立后，根據規劃，灃西新城核心區發展要素資源集聚規模不斷擴大，都市農業區差距形成。在此條件下，如果持續以核心區作為建設重點，要素資源不斷向城市核心區集中，那么，隨著時間的推移，灃西新城城市雛形逐漸形成的過程中，會伴隨著農村地區自發的自然而然的階段性演進。但這個演進的過程將滯后于城市發展，是一個十分漫長的發展過程。然而，根據西咸新區建設理念，建設現代田園城市的目標必須將城鄉統籌和城鄉一體化作為城市發展的重要環節，需要人為施加政策壓力，以保障都市農業區發展，擺脫城市擴散效用依賴。為此，利用“氣球”模型分析促進要素流動的措施。

（1）圖2中箭頭①代表政策或機制壓力。是通過政策和機制創新（土地流轉政策、支農政策、城鄉統籌措施等），促使更多城市資源向都市農業區流動，包括資金、觀念、生活方式、市場、管理技術、科技、人力資本等，是全方位的要素流動，主要代表是資金向都市農業區的單向流動。然而，政策或機制創新對于地方政府具有很難的突破性，主要表現在政府機構的視角狹隘性。如果過分強調資金流動，忽略資金流動可能帶來的農村利益格局變化以及矛盾等負外部性，則陷入公共選擇困境。因此，政策和機制創新雖是實現城鄉一體化發展的重要手段，但必須系統、整體、協同推進城鄉發展政策的實施。

（2）圖2中箭頭②代表城鄉聯系、溝通的管道。計劃經濟時期，城鄉分治政策導致城鄉之間基本是隔絕的，要素流動渠道極其狹窄。今天，將城鄉一體化發展作為重要發展目標，城鄉關系逐漸融洽。但是，城鄉聯系的渠道尚沒有完全打開，主要表現是土地要素資源的不可流動性。因此，灃西新城政策和機制創新應重點集中在如何擴大城鄉聯系的渠道上面。主要目標是要素市場一體化、產品市場一體化，最終實現城鄉政治、經濟、社會一體化。

（3）圖2中箭頭③代表都市農業區容納城市核心區要素資源的承載空間。在政策和機制逐步完善，渠道逐步擴大的情況下，如果都市農業區沒有足夠的承載能力也是無效率的。表現在外來資本如何參與都市農業區建設、參與者角色如何定位、利益分配和糾紛解決機制等等。可以概括為三個政策框架體系：土地、人口、資金技術扶持。其中，土地政策主要包括農用地所有權政策、農業用地流轉政策、集體建設用地流轉、集體建設用地入市政策；人口政策主要包括戶籍政策、城鄉就業政策、農民工政策等；資金技術扶持主要包括財政轉移政策、投資促進政策、技術轉化政策等。除此之外，還包括農村社會治理結構政策等。通過上述一系列政策和機制設計，拓寬都市農業區外來要素資源容納空間。在不改變農村原住民既有權利的條件下，促使城市核心區要素資源與都市農業區要素資源融合，實現更高價值。

三、結論與政策建議

灃西新城在限定的區域條件下都市農業和城鄉統籌問題依然是復雜和系統性的。李兵弟在《中國城鄉統籌規劃的實踐探索》一書中指出，單純依托城市要素的擴散或更大范圍內區域要素的整合（包括環境要素），或者是原有的區域規劃模式，農村地區仍將處于被動的地位。因此，限定區域規模條件下城鄉統籌仍然是一件復雜的系統性工程。

第一，城市發展速度、發展階段以及政策有效導向性將直接影響城鄉協調發展。就目前灃西新城的現狀看，城市發展速度十分快，但發展階段和政策有效導向性尚缺乏影響力。發展階段的初級水平是不可改變的，卻可以依靠加強政策的有效導向性予以彌補。主要在高素質人才引進、金融資本引入、本地居民生產和生活方式引導等方面施加壓力。

第二，如果不采取任何發展措施，都市農業區的發展將十分緩慢，是在投入最小的情況下，實現城鄉融合發展的措施之一。而如果采取政策加壓的措施，城鄉融合發展的過程將加快，但政府投入的政策等資源將十分巨大。實現城鄉融合發展，政策加壓是重要手段。

第三，政策體系建設貫穿于城、鄉、企業三方之間，且只有保障城、鄉、企業三方聯動，政策有效性才會充分體現。

鑒于以上分析結論，灃西新城應該在政策環境營造、生產要素流動渠道疏通以及農村承載環境等方面努力，不斷提高區域市場投資活力，積極培育多元化的農業生產經營主體，實現城、鄉、企共同發展。

[1]李兵弟.中國城鄉統籌規劃的實踐探索[M].北京：中國建筑工業出版社，2012.

[2]張捷，趙民.新城規劃的理論與實踐——田園城市思想的世紀演繹[M].北京：中國建筑工業出版社，2007.

[3]吳敬璉.當代中國經濟改革教程[M].上海：上海遠東出版社，2012.

[4]中國發展研究基金會.促進人的發展的中國新型城市化戰略[M].北京：人民出版社，2010.

[5]岸根卓郎.邁向21世紀的國土規劃——城鄉融合系統設計[M].高文琛，譯.北京：科學出版社，1985.