關于“多規融合”的思考

黃敬賀

（泉州市城市規劃設計研究院）

關于“多規融合”的思考

黃敬賀

（泉州市城市規劃設計研究院）

城市規劃是加強我國的城市建設的重要工作之一。目前，我國在城市規劃管理上出現了部門之間的規劃工作重疊、沖突等現象嚴重的問題。在黨的十八大中提出多規融合五位一體的總體布局。在這一形勢下，“多規融合”這一思想方針應運而生，并逐步在各個行政區域實行。對城市的建設與發展帶來了積極的作用。因此，“多規融合”這一方針的繼續實施與加大推廣具有重要意義。本文將針對“多規融合”的現實意義、應用價值以及發展方向等問題進行思考與探討。希望為我國的城市建設管理提供有價值的建議。

城市規劃；多規融合；思考

由于我國的地域發展情況不一，地緣情況復雜，我國在城市建設工作上的規劃種類較多。各級行政單位之間的專業規劃類型不一致，往往出現規劃重疊、沖突、脫節等現象，不僅不利于城市建設的合理、科學的發展，還造成了資源以及人力、物力的浪費[1]。規劃是政府的一種行政行為，它對城市的發展具有宏觀上的指導作用，城市建設問題的出現，直接影響的是整個城市的發展，為城市的發展建設帶來了十分不利的后果。針對這一現象，我國提出了“多規融合”這一規劃方針[2]。目的是實現規劃管理的科學合理，實現資源的有效利用、促進社會經濟效益與生態效益的雙贏，實現空間資源的合理安排，從而提高城市規劃的效果。

1　“多規融合”建立下的城鎮發展方式與目標

在“多規融合”的建設方針之下，各個部門之間要加強部門的交流與聯系，共同商討城市建設的戰略目標，確保各項規劃的統一性。其重要內容為耕地的規劃利用以及城市建設。對土地的利用要遵循節約、集約利用的原則，保護耕地，改變傳統的粗放的土地資源利用方式[3]。同時，在城市規劃之中，正確處理好城鄉之間的關系是十分重要的。在整個城市建設之中，城鄉關系的統籌處理以及合理布局是實現城鄉一體共同發展的基礎與前提。要想促進城鄉協調發展必須堅持以人為本協調規劃城鄉建設與布局，優化城鄉產業布局，對于空間資源的規劃與利用要嚴格參照規劃目標進行，對相關的發展指標進行嚴格的控制，同時建立近期與長期兩種城市發展戰略目標配套實行的原則，對建設用地進行合理的布局，為了近期與長期的發展相結合，選擇留有彈性的建設方案。

在城市的發展過程中，土地利用的總體規劃起著至關重要的作用，它是城市建設發展的一個框架的搭建，只有將框架搭建好了，才能夠為城市規劃中的各個具體的方面找到合理的發展方向。城市總體規劃、城市近期規劃與城市土地利用計劃共同支撐其城市建設的發展規劃，統籌協調三者之間的關系是促進城市建設的重要手段[4]。同時，由于各個地區的發展具有一定的差異性，地區特色比較明顯。在實現“多規融合”的發展目標下，要對城市發展的總體目標以及重要控制指標進行規劃控制。城市發展的總體目標的建立需要以及所規劃地區城市的發展水平、經濟水平，結合當地的地區特色進行科學合理的規劃以及目標的確定。在進行重要指標的控制上，“多規融合”要求將各部門的管控要求進行綜合來確定合理的控制指標。這類指標通常由上級政府下達或規定具有一定的強制性與約束性。這類指標所包括的具體內容有：基本農田保護面積、耕地保有量、城鄉建設用地規模、永久基本農田保護面積等。在一些比較特殊的地區會有其它的控制指標的添加。上述指標通常具有相關的控制準則，在滿足這一準則的要求下，各個部門相關縣市要依據自身的發展要求進行多方面的預期指標的融合考慮，“多規融合”的作用在這一階段得到充分的體現。最后進行“多規融合”下的指標控制整合工作。下面為一個地區的“多規融合”重要控制指標的整合表[5]，見表1。

表1　

此外，在沿海地區，“多規融合”對海域及灘涂的規劃、生態線的劃分等方面具有重要意義。是實現海洋資源科學合理的規劃利用的有效手段，也是保證生態發展的重要措施。

2　“多規融合”對空間管制分區的作用以及空間規劃

在“多規融合”的作用下，制定了科學合理的戰略目標之后，下一步就需要對城市空間管制進行科學合理的規劃了。依據相應的法律規范，各部門對空間管制要素進行合理安排以及規劃分區。結合各個空間管制要素的具體要求，進行部門與管制范圍之間的對應。在未來的城市發展戰略之中各個部門將對相應的空間管制分區進行規劃并承擔各自的規劃責任。在進行規劃管理的工作時，要善于抓住重點，進行主次得當的規劃管理。對建設區與保護區的規劃管理要著重進行。例某城鎮的建設為例。將上級的規劃與鄉鎮的實際發展狀況以及發展需求進行結合考慮。參照環境與生態保護優先的原則，對主要耕地進行保護，堅持節約、集約的用地要求，在各個部門的商討和積極部署之下，建立了符合該區發展的重要目標[6]。對建設區與耕地保護區進行統籌規劃，形成了四個區域的協調統籌發展。將明確劃分了允許建設區、禁止建設區、限制建設區、有條件建設區。并將規劃部門的城鄉建設用地開發邊界區設置在允許建設區與有條件建設區的周邊線上。將發改委職責下的產業用地發展邊界設置在允許建設區內。將環境保護相關部門規劃下的生態保護區建立在禁止建設區內，并于其中建立了兩塊國土部門規劃下的永久基本農田保護紅線。這一整個規劃，顯得條例清晰、布局合理，在格局上給人一種十分規整的感覺。在實際的城鎮建設中，這種規劃布局顯得簡單實際又具有地域特色。

在空間規劃上，需要堅持耕地保護、城鎮建設、生態保護三個方面相結合的框架搭建方式?？臻g規劃工作的核心是實現空間資源的優化配置。在目前的城鎮化建設中，空間規劃需要在快速發展的城鎮進度之下求穩、求長遠。一方面需要滿足城鎮發展的人口、建設等方面對空間資源的要求，另一方面又要綜合考慮環境以及耕地，為長遠的發展留有余地。因此，對于城鎮建設規劃中的空間規劃而言，需要從四個方面進行。即生態用地的分級保護規劃、耕地分級保護規劃、鎮村體系規劃、重要設施體系規劃。這四個方面可以根據城鎮的具體特點進行相應的變更，但其宗旨是將生態、耕地、城鎮建設、重要設施這四個方面進行綜合考慮。以廈門市區的規劃建設為例，在進行“美麗廈門”的規劃之前，首先確定了空間發展目標，即“大海灣、大山海、大花園”、“一島一帶多中心”。然后利用GIS技術對土地資源的建設用地適宜度進行評價，接著劃分出生態控制線，將981km2的生態控制線拆分為860km2的生態紅線以及121km2的生態緩沖區。劃分640km2的城市開發邊界以及78km2的海域與灘涂，形成人與自然和諧發展的城市空間規劃布局。

3　“多規融合”實行中的注意事項以及相關思考

在“多規融合”實行中，依據具體的城鎮建設，以及長遠目標與近期目標的綜合考慮往往要注意相關方面的協調統一問題以及重點注意事項。例如，在對各個類型的用地進行布局時，要著重考慮生態用地以及節約集約的原則。將生產、生態、生活這三者進行統一協調的規劃。生態用地與農業用地是必須排在土地規劃中的第一、第二的位置上的，在此基礎上進行其他用地的規劃，充分發揮土地資源的利用率以及合理科學的土地資源規劃布局，實現城鎮建設的近期發展與長遠發展的結合。另一方面就是對規劃布置的年限進行明確的規定。在現在的城鎮發展的速度下，可謂是日新月異，對規劃進行年限的規定，一方面能夠促進規劃的穩步進行，另一方面是為了滿足現代城鎮發展變化的要求，以免出現規劃建設的拖延狀態下導致規劃布局落后，跟不上時代的發展的現象的產生。

4　結束語

綜上所述，作為城鎮發展的總綱的規劃設計工作，要想發揮好它對城鎮發展的宏觀指導作用，就必須依據相關的法律規范以及規劃原則進行，加強各個部門之間的交流與協作，促進“多規融合”下城鎮規劃的合理布局以及科學的發展戰略目標的確定。針對生態、生產、生活三者的關系做好統籌布局與科學規劃，將城市建設、耕地保護、生態用地保護三者結合起來，促進土地資源的節約、集約利用以及為長遠的發展留有余地。另外還需注意“多規融合”實行中的具體情況，結合實際進行有效的規劃布局，明確規劃的年限，促進規劃工作的穩步進行以及有效性的發揮。

[1]郭理橋.“一張藍圖”多規融合[J].智能建筑與城市信息，2014，06（30）：24～25.

[2]方子杰.水安全戰略下水利規劃“多規融合”的思考與探討[J].中國水利，2014，21（34）：13～17.

[3]自治區人民政府辦公廳關于加快推進“三規合一”及“多規融合”工作的通知[J].寧夏回族自治區人民政府公報，2015，03（32）：36～42.

[4]謝錦鵬.基于“多規融合”的國土空間規劃協調性評價[J].廣東土地科學，2014，04（30）：18～22.

[5]陳東秀.“多規融合”實施建議[J].華北國土資源，2015，01（30）：96～98.

[6]陳玉飛，倪敏東，陳珍珍.寧波市鄉鎮層面“多規融合”規劃編制要點探析[J].寧波經濟（三江論壇），2015，02（30）：27～30.

[7]賴壽華，黃慧明，陳嘉平，陳曉明.從技術創新到制度創新：河源、云浮、廣州“三規合一”實踐與思考[J].城市規劃學刊，2013，05（30）：63～68.

TU984.2

A

1673-0038（2015）17-0180-02

2015-4-11

黃敬賀（1980-），男，工程師，本科，從事城市規劃設計工作。