淺議國家審計推動法治中國建設的構想

（廣東省佛山市南海區(qū)審計局 廣東佛山528200）

一、審計與法治的關系

國家審計通過審計財政、財務收支的真實、合法和效益，最終達到維護國家財政經(jīng)濟秩序、促進廉政建設、保障國民經(jīng)濟健康發(fā)展的目的。國家審計與法治建設密不可分，二者相互依存，相互促進。

（一）法治是現(xiàn)代國家審計制度的基礎。一方面，國家審計是法治建設發(fā)展的產(chǎn)物，只有法治才能奠定國家審計的重要地位，憲法、審計法和審計法實施條例的頒布和實施，奠定了我國審計監(jiān)督工作良好的法律基礎。另一方面，法律法規(guī)是審計實施的“槍桿子”，要以法律法規(guī)作為衡量問題的標準和尺度，對查出的違法違紀行為在問題定性、處理處罰和移交移送時，嚴格依照國家法律、行政法規(guī)以及規(guī)章等規(guī)定進行定性，不可主觀臆斷。

（二）現(xiàn)代國家審計是法治的工具。依法審計是依法治國的具體實踐，通過維護法治來實現(xiàn)制約和監(jiān)督。法治的對象廣泛，時間范圍跨度較大，內(nèi)容涵蓋了財政、金融、投資、民生、資源環(huán)境、農(nóng)業(yè)生態(tài)等各個領域，國家審計通過各種途徑和形式對被審計單位經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益性進行有效評價，以達到權力制衡的目的，保證國家各項工作都能依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化。

（三）法治是國家審計的目標。推進法治建設是我國國家審計的出發(fā)點和落腳點，促進現(xiàn)有法律體系的完善、依法行政是國家審計的宗旨。國家審計在維護和執(zhí)行現(xiàn)有法律的前提下，揭露當下社會經(jīng)濟運行中存在的矛盾，從體制、機制上提出解決問題的辦法。

二、國家審計發(fā)展面臨的困難

國家審計作為國家經(jīng)濟運行的“免疫系統(tǒng)”，基于體制和機制等因素的影響，在實踐中面臨著多種困難，處境尷尬，體現(xiàn)在以下方面：

（一）國家審計的獨立性難以保證。獨立性是審計的靈魂和本質(zhì)特征，《中華人民共和國憲法》賦予了國家審計獨立性和權威性。然而，我國國家審計實行“雙重領導”模式：審計署作為最高審計機關具有雙重法律地位，它既是國務院的職能部門，又作為審計機關主管全國審計工作；地方各級審計機關在本級政府和上一級審計機關“雙重”領導下，“官帽子”和“錢袋子”都被捏在地方政府手里，一些地方領導通過“打招呼”“遞條子”，大大干擾了審計活動的獨立性，使一些“毒瘤”隱藏于地方，審計效果亦大打折扣。這種行政型審計體制使得國家審計實質(zhì)上成為了政府的內(nèi)部審計。

（二）國家審計的監(jiān)督職責與執(zhí)法權力的賦予不匹配。目前，國家審計并不具有執(zhí)法權，不具有直接制約審計對象的權力，需要依靠紀檢、司法、組織人事部門的配合和跟進。每年審計署公布審計結果時，都會引起全國上下的高度關注，但是每次的審計結果僅僅只是一個開始，如何查處、是否問責、怎樣整改等才是中心環(huán)節(jié)，而實際上審計結果的執(zhí)行和運用困難重重，種種弊病“揭”而不“舍”，審計風暴最后不了了之。

（三）國家審計的“透明度”有待改善。2001年8月1日頒布的《審計機關公布審計結果準則》第五條規(guī)定：“審計機關向社會公布審計結果，必須經(jīng)審計機關主要負責人批準；涉及重大事項的，應當報經(jīng)本級人民政府同意。”由此可見，審計機關不具有審計結果公告權，必須報同級政府同意，而政府往往會從自身利益出發(fā)對審計報告進行篩選，是否向社會公布的決定因素也多半側重于政府的利益而不是公眾的利益，極大地削弱了公眾對審計結果的信任度，影響了審計權威。

三、國家審計推動法治建設的構想

國家審計可以從體制、目標到審計結果的公告和運用等方面，從微觀到宏觀推進民主法治建設。

（一）以構建“立法型”國家審計體制為立足點，推動和完善法治建設。從總體上講，我國現(xiàn)行審計體制是符合現(xiàn)階段國情的，能夠較好地保障審計機關獨立行使審計監(jiān)督權，但同時也應該看到，在實際工作中，由于一些地方黨政領導干部行政意識不足，再加上其他一些客觀原因，憲法和審計法的有些規(guī)定沒有得到貫徹落實，使現(xiàn)行的審計體制迫切需要進行根本性變革。

可以借鑒國外先進經(jīng)驗，結合我國人口多、底子薄、地方發(fā)展不平衡的國情，逐步推進國家審計體制由 “行政型”向“立法型”過渡，使各級審計部門隸屬于各級的人民代表大會，審計經(jīng)費預算單獨列入國家預算，省級以下審計機關實行垂直領導，市、縣級審計機關的人事、業(yè)務由省級審計機關統(tǒng)一管理，經(jīng)費列入省級年度預算，系統(tǒng)管理、系統(tǒng)下?lián)堋?/p>

隨著社會主義市場經(jīng)濟的確立和社會主義民主法治建設進程的加快，我國現(xiàn)行審計體制由“行政型”模式轉為“立法型”模式已成為必然。只有使國家審計徹底從國家行政職能中脫離出來，成為立法機關監(jiān)督行政職能的手段，使人民代表大會能夠真正深入內(nèi)部了解政府的資金運作，為人民代表大會提供更客觀的信息，才能推動全國人民代表大會及其常委會完善立法。

（二）以完善立法審計目標為切入點，推動和完善法治建設。《中華人民共和國審計法》強調(diào)審計機關必須“依法審計”，導致審計機關只關注審計事項的合法合規(guī)性，而沒有關注法律自身是否健全。社會中許多違法違規(guī)問題，常常與立法缺陷存在一定的關系，不法分子往往以各種形式鉆法律空子、投機倒把。如果國家健全了法治，違法現(xiàn)象將大大降低，進而改善經(jīng)濟秩序，營造法治和諧社會。首先，審計目標要由傳統(tǒng)的“查錯糾弊”向“完善體制機制”再向“完善立法”的高度轉變，根據(jù)審計結果不斷提出完善立法的意見和建議，逐步提升審計的“法治思維”。應該意識到，“揚湯止沸，不如釜底抽薪”，從根本上健全法律法規(guī)，并使法律體系與時俱進，才能保障“依法治國”基本方略的長久順利推進。其次，審計機關的建議不應局限于對財政預算法律法規(guī)的完善，還可就稅收管理、公共資源管理、社會保障、住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生、土地出讓、節(jié)能減排、郵電通訊、交通運輸和社區(qū)管理等領域的法律法規(guī)提出有針對性的建議，做到全方位、立體推進法律體系的自我完善，保障“依法治國”基本方略的整體性推進。

（三）以審計結果透明化為關鍵點，推動和完善法治建設。隨著廣大人民群眾民主法治觀念的不斷加強，公眾對政府提高公共信息的透明度提出了更為迫切的需求，對國家審計信息披露問題也越發(fā)關注。同時，審計機關作為政府的組成部門，本身也應按國家規(guī)定和民主法治的要求依法公開信息。

縱觀國內(nèi)外的審計結果公告制度，有許多先進的經(jīng)驗值得我們借鑒。美國賦予公眾查閱審計報告的權利，而且必要時由國會參、眾兩院召開聽眾會，任何人均可參加；在法國，審計法院通過向新聞界發(fā)布審計結果和國家審計結果公告的形式，將審計結果公布于眾，以便公眾和社會輿論的再監(jiān)督；德國聯(lián)邦審計院將年度審計報告遞交議會及聯(lián)邦政府的同時，召開新聞發(fā)布會，由審計長將年度審計報告有關重點內(nèi)容公布于眾；在日本，會計檢察院將審計報告提交國會，并抄報內(nèi)閣和首相，或通過新聞機構公開發(fā)表等。

陽光是最好的防腐劑，只有切實提高國家審計透明度，保障公民的“知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”，為人民群眾的民主監(jiān)督保駕護航，讓審計發(fā)現(xiàn)的問題接受公眾拷問、在輿論的監(jiān)督下促進整改落實，才能強化權力監(jiān)督與制約、完善民主法治建設。

（四）以加強審計處罰權和審計結果運用為落腳點，推動和完善法治建設。一是盡快完善立法，規(guī)范審計機關審計處罰權。現(xiàn)在的審計處理處罰中還存在著寬嚴不一、口徑不明、處罰力度偏弱等現(xiàn)象，法律賦予的審計權限還有很大的完善空間。各級審計機關和審計人員應當不斷增強依法審計的意識和能力，站在客觀公正的立場上，嚴格遵照法定職權、程序和標準，運用好審計處理處罰權，實事求是，不偏不倚，最大限度地降低處理處罰的隨意性，切實維護國家財經(jīng)法律秩序和審計機關的權威。二是建立和完善審計結果整改落實聯(lián)動協(xié)作機制。審計機關對權力的監(jiān)督與制約，手段較為單一，處理處罰權力有限。因此，應建立由黨委、政府領導牽頭，紀檢、監(jiān)察、組織、人事、審計等部門主要領導參加的審計聯(lián)席會議制度，明確各部門職責，協(xié)調(diào)工作，通報審計情況，研究解決審計重大問題的處理、整改、問責和人事任免等重要事項。一方面要積極配合有關部門查處大案要案，另一方面及時向司法機關和紀檢監(jiān)察部門移送違紀違法線索。構建審計結果整改落實聯(lián)動協(xié)作機制，努力形成整體合力，才能提高監(jiān)督與制約的效率和效果，推進法治建設。

（五）以加強審計隊伍法治教育為加速器，推動和完善法治建設。要注重培養(yǎng)既懂法律又懂審計的復合型人才，以法律的嚴謹性貫徹于審計的全過程。一是組織審計人員自覺學習法律法規(guī)，并定期舉辦培訓考試，充實審計從業(yè)人員法律知識，以法律為依托指導審計實踐。二是審計人員要增強自覺守法的觀念，“打鐵還需自身硬”，做到有法必依、以身作則，用法律法規(guī)武裝自己。三是審計人員要勇于擔當“護法使者”，對違法違規(guī)、貪污腐敗現(xiàn)象絕不姑息，堅定地用法律法規(guī)這把“寶劍”斬除違法犯罪的根源，為法治建設添磚加瓦。