國際地方政府融資經驗對中國的啟示

□（常州信息職業技術學院 江蘇常州213164南京航空航天大學 江蘇南京211100）

一、引言

隨著經濟的快速發展，與民生相關的科教文衛、農田水利、保障房建設等公共基礎項目也不斷發展，加大了地方政府的財政支出，據審計署公報顯示，至2013年底，地方政府負償還責任債務10.89萬億元，負擔保責任債務2.67萬億元，可能承擔救助責任債務4.34萬億元，因此，如何有效解決地方政府財政赤字成為一大難題，面對如此巨大的資金缺口，創新地方政府融資的方式方法顯得尤為重要。

二、我國地方政府融資現狀及存在的問題

在地方政府自主發債權限獲批之前，我國地方政府一般通過賣地或通過地方政府融資平臺融資，但都不能解決地方政府對資金的大量需求。自2008年美國次貸危機以來，為了配合4萬億元項目建設資金的地方配套資金的需求，中央啟動積極財政政策，中國人民銀行與銀監會聯合頒發 《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》（銀監發［2009］92號文），致使融資平臺可以從銀行獲取大量貸款，進一步加大了地方政府融資平臺的潛在風險。自2010年歐債危機以來，地方政府債務增速過快，在中國經濟面臨通脹壓力的情況下，國務院下發了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發［2010］19號文），為預防地方政府債務危機提出了許多改進措施。目前，地方政府獲取資金主要通過以下幾種方式：（1）規范的直接融資。主要是中央政府規定的國外貸款、國際金融組織貸款、國債轉貸等。（2）通過融資平臺融資。目前，融資平臺已進入高風險階段，據銀監會統計顯示，至2009年上半年末，地方政府融資平臺的平均債務率已達到97.8%，少數平臺公司的債務率已達到200%。地方政府債務按保守數字估計4萬億元，年利率5%計算，每年需支付的利息就高達2 000億元之多。（3）通過賣地獲得資金。目前，國家保障房建設的力度不斷加大，房產調控政策日益嚴厲，土地財政很難保證其持續性。由于缺乏統籌規范的管理，導致地方政府債務融資存在極大的風險隱患。總體來說，目前地方融資存在的問題主要有：

（一）地方政府融資缺乏相應的法律規范

根據我國相關法律，地方政府在法律上不具有融資權，對于地方政府融資在法律約束方面幾乎是空白，而且地方政府也無權通過新設稅種、調增稅率的方式增收。

（二）地方政府融資缺乏相應的規劃

我國地方政府融資缺乏相應的規劃，在融資過程中，為了達到融資目的而采取非正規或變通手段，導致地方政府負債過度。2008年金融危機后，隨著經濟刺激政策的出臺，融資平臺大量涌現，地方政府的融資規模不斷高漲，融資風險也不斷加大。地方政府為了政績考核，把大量的資金投入到期限短、見效快的面子工程上，使得地方政府投資缺乏效率。

（三）地方政府融資缺乏相應的監督與管理

我國地方政府的融資效益考評體系不健全，對于融資決策及資金使用效益與風險控制沒有一套完善的追責制度。地方政府通常以事權、財權不對等為由向中央政府申請轉移支付或再貸款的方式解決問題，容易導致地方政府舉債過度，加大道德風險的產生。

（四）地方政府融資缺乏相應的預警機制

我國地方政府融資缺乏相應的預警機制，導致融資過程中的風險難以控制，各種間接的非常規及變通融資方式蘊藏著相當的或有負債風險，融資平臺的參差不齊不僅加大監管難度，而且風險也變得難以預測。對于大量游離于財政預算之外的資金，對其風險監測更是難上加難。

三、地方政府融資的國際比較

（一）波蘭地方政府融資特點

很多國家在從集權制向分權制的經濟轉型過程中，會帶來地方政府融資的巨額債務無法償還的問題，但波蘭在地方政府融資過程中，對地方政府的監督體制及行為規范要求最為嚴格，因而波蘭地方政府的財政健康度最高，是中歐地區經濟轉型的典范。波蘭對地方政府監督體制及行為規范要求的經驗：

1.波蘭建立地方政府預算管理制度。國家財政財務管理的基本大法——《公共財政法》管理政府的預算編制、執行及控制，全部年收入必須在國家總預算中進行匯總，年收入不得被分流，預算一年一定，中央財政撥款在年末時失效，預算支出分成經常性、資本性及負債償付三部分。

2.波蘭建立限制地方政府債務總量制度。地方政府負債的流量與存量受到限制，財務擔保額與年度償債額不得超過稅收收入的15%，累計未償負債總額不得超過該區稅收總收入的60%；另外，地方政府舉借外債受到限制，如果國家總舉債（包含擔保）超過GDP的50%，那么將不允許地方政府舉借新債。

3.波蘭建立地方政府財政公開透明制度。波蘭地方政府年度預算必須公開刊登，公布下一年度的收支信息及投資規劃信息，地方政府具有自己的預算管理委員會及財務分析單位，財務分析單位更新預算實施的相關信息，預算委員會向上一級提供預算實施報告。地方政府每季向財政部、國家統計局和16省會計局報告，以確保地方政府財政管理及預算編制合法。

4.波蘭建立地方政府融資的信用評級制度。波蘭加入歐盟以后，其地方政府舉債融資的相關法規與歐盟基本一致，波蘭地方政府的信用評級也采用模仿歐洲財政法模式的國家，采用BIS比率對地區信貸風險進行評價，因此，BIS比率在地方政府信用評級中起著重要的作用。

（二）法國地方政府融資特點

法國地方政府收入主要來自國家撥款、發行長期債券、城市規劃稅和開發稅、地方稅收、經營開發與分攤稅、私人機構投資、企業投資、保險公司及老年保險等基金投資。法國地方政府融資的主要特點就是明確分工各級政府的責任，特許經營權的授予由政府掌控，另外，城市基礎設施建設項目還可以采取租賃的方式建設。

（三）美國地方政府融資特點

美國地方政府收入主要來自使用者收費、財產稅及市政債券的發行收入，由于預算不足，資金缺口很大，美國地方政府主要通過發行市政債券募集社會資金，主要通過債券銀行，把眾多的小型貸款組合成一定規模，使其滿足當地信用市場并易于銷售，不僅具有規模效應降低成本，還能為增信措施的應用提供依據。

（四）加拿大地方政府融資特點

1.加拿大建立地方政府基礎設施建設基金，每年都會從財政收入中提取一定比例的土地出讓費作為基礎設施建設基金。

2.加拿大地方政府可以直接借貸，也可以由國營集團借貸，還可以由私營公司借貸以及開發商自行籌款開發等。

總之，加拿大地方政府融資特點主要是把城建資金來源與房地產融資有效結合起來，以完善房地產增值制度。通過不同融資方式的創新，極大調動人民群眾對公共事業的關注，并吸引大量社會閑散資金，降低融資成本，促進地方政府融資平臺的良性發展。

（五）日本地方政府融資特點

1.日本以法律的形式規定地方政府具有融資的權限，例如日本的《財政法》、《地方財政法》、《地方自治法》等對地方政府發行債券、資金用途進行明確規定，并對地方政府的融資行為、融資規模進行控制，對地方政府融資實行嚴格的審批制度。

2.日本不僅設立專門機構對地方政府融資實施監管，還接受社會第三方評級公司、中介機構的監督，建立相應的風險防范和預警機制。

四、國際經驗對中國地方政府融資的啟示

（一）加快轉變地方政府職能，規范地方政府融資體制

穩定的地方政府稅收及中央政府轉移撥款是地方政府進行舉債的前提，而嚴格的地方政府融資規范是地方政府融資的健康保證之一。該規范體制應包含融資目的、嚴格審批制度、中央政府對地方政府不提供擔保以及建立登記、披露、審計制度等。

（二）重組融資平臺，地方政府統籌規劃融資

通過對融資平臺的規范化管理，關閉一些盈利能力差、管理不規范的融資平臺，從公司的治理、內控、運營到風險補償等多角度擇優培育基礎設施融資平臺，實施地方政府發行債券等融資的統籌管理，解決財政資金的使用和監管問題，達到提高政府投資與建設效率的目的。

（三）預算管理地方債，加強財政預算管理

加強對地方債務的切實管理，將地方政府的各類債務性融資納入預算管理，實現債務總規模的有效控制，避免逆向選擇與道德風險的產生。

（四）創新項目融資模式，拓寬融資渠道

地方政府承擔了城市的主要基礎設施建設，但在基礎設施建設領域民營資本的進入受到了一定的約束，而基礎設施的建設往往又具有超前性，不能等到經濟發展起來以后再籌資建設，因此，通過引入PPP等融資模式，利用民營企業在人員、資金、管理及技術設備方面的優勢，來實施基礎設施項目建設。也可以培育銀行或其他金融機構采取發行債券、短期融資券等提高直接融資比重，擴大地方政府融資渠道，降低融資風險。