高校校院兩級管理體制下學院財務控制問題與破解

□（湖南農業大學 湖南長沙410128）

隨著我國高等教育大眾化發展和高校辦學規模的急速擴大，校部集中管理的跨度和難度加大。由此，高校管理體制的探索和改革如火如荼開展，“統一領導，分級管理，管理重心下移”的校院兩級管理體制應運而生。改革后運行實踐發現，高校財務控制的薄弱環節正突出發生在按學科專業設置的下屬學院，強化學院財務控制是校院兩級管理體制下高校財務內部控制的關鍵。

一、高校校院兩級管理體制下學院財務控制存在的問題

按照高校校院兩級管理體制的學校財務管理、分配制度、人事管理、事務管理等全方位的兩級分權、重心下移的理念，學院除了原本的教學、科研、學生管理事務外，還承擔了財務收支、儀器設備和固定資產管理等內容。高校財務控制的具體程序、方法和措施主要由學院來承擔和執行，實際運行工作中存在制度不健全、預算執行不到位、開發創收風險隱患突出、支出審核流于形式、資產管理控制薄弱等問題：

（一）適應新體制的財務及資產等管理制度尚不健全。高校校院兩級管理體制下，承擔了更多事權、財權的學院制度建設卻普遍滯后于改革實踐。盡管不少高校的學院已然根據校部要求制定了相應的制度或措施，但大部分制度是基于應付校部內控管理要求，完成任務式，主要控制環節及具體要求不明確，針對性和可操作性不強，或照抄照搬、生搬硬套，或內容籠統、條款簡單。

（二）預算執行不到位，教學專項經費被擠占。校院兩級管理體制下，高校根據學院的專業設置、學生人數、教學任務等基礎數據編制和下達預算總額，再由學院根據日常運行、教學任務及學科發展等編制二次（明細）預算，凸顯了學院的自主權。實際執行中，有些學院僅從本院利益出發，往往未能完全按學校發展目標協同推進，突出表現在減少教育教學等工作的資金保障力度，如通過改變、降低或減少教學實習、專業實習、畢業實習的方式和內容，將相關經費挪作學院其他日常開支，甚至用于職工福利、待遇。有關檢查和審計工作的結果也發現學院結余經費項目大部分為教學經費、學科經費、專項經費等。此將嚴重影響教學質量和人才培養質量。

（三）開發創收壓力大，自考培訓等經濟行為風險隱患突出。高校校院兩級管理體制下，學院承擔了部分學校尋找財源和分擔支出的壓力。由此，學院一方面通過主辦成教自考、在職學位教育、技能培訓，以及自考與專項培訓結合的長線培訓等，開展創收；另一方面，為贏取競爭優勢，從招生方式、收費標準、培訓授課、考試畢業等重要環節對學生給予優惠和承諾。開發創收帶來了極大的學生管理風險、收費政策和財務管理風險、教學風氣和學校聲譽受損等風險。政府職能單位、國家和內部審計對高校的各類檢查和財務及專項審計等工作所發現和處理處罰的違紀違規問題大部分與創收行為相關。

（四）報賬票據不規范，財務審核流于形式。一方面有關辦公用品、文具、書籍（資料）、餐費等報賬票據的金額和品名內容籠統，無明細項目作支撐；來自學校周邊個體商戶的簽單票據報賬泛濫，如個體私車的用車票據、小飯店的用餐票據、商鋪的購物票據、打印社的復印票據等等，且這些票據的金額往往比較大，其真實性存在嫌疑；另一方面，存在開支標準失控、開支事由不明、審核簽字不嚴，報賬票據隨意的現象，突出表現在招待費、用車費支出控制不嚴，差旅報銷票據不完整、不規范，專項經費被擠占。

（五）資產使用粗獷，管理控制薄弱。校院兩級管理體制下，高校儀器、設備、資產、實驗室等購置建設經費大部分來源校部，其使用、管理雖下移至學院，但其權屬、經濟責任仍屬于校部，不少學院資產的管理與學校要求脫節，限于資產清單及卡片管理，由辦公室或實驗室管理人員保管學校資產部門匯總出具的清單和印制的卡片，而有關設備資產使用的記錄要求、大額儀器設備的保養維護規定、管理人員的操作技能等重要控制管理措施卻未能得到較好落實，甚至出現資產賬、卡、物管理脫節，賬實不相符。

二、高校校院兩級管理體制下學院財務控制問題的成因

校院權責機制不健全、學院內控意識不強、內部審計作用發揮不力和其他監督力度不到位是高校校院兩級財務管理體制下學院財務控制問題的主要原因。

（一）校院權責機制不健全，學院內控意識不強。高校校院兩級財務管理體制下，學院具有了較大的財務及事務自主權，但相關的責任約束機制未明確到位。也正是這種情況下，學院管理層逆向選擇動機加大，認為內部控制就是一堆手冊、文件和制度，有章不循，有規不依，使內部控制制度流于形式，失去應有的剛性和嚴肅性。工作中，一些學院未能站在學校整體發展的視角，做出有利于全局的決策，而更多的關注經濟利益和開發創收，忽視教學、科研和風險隱患，造成無論是資源的配置、使用，還是制度的執行方面往往都較為片面和被動，內部控制在實施過程中缺乏動力，存在先天不足。

（二）內部審計作用發揮不力。內部審計是高校內部控制的重要內容，是對內部控制的再控制。然而高校內部審計作用未能得到較好發揮：一方面，對學院負責人的經濟責任審計效果不理想。高校單位負責人普遍采用換屆重聘，在換屆時，內部審計在規定的短期內對所有單位負責人進行任期經濟責任。顯然，這種審計無法全面深入，大多流于形式。另一方面，學院經濟責任不明確，責任界定和劃分困難，尤其是任期經濟責任難以界定，不能做出中肯準確的審計評價。

（三）其他監督力度不到位。校院兩級管理體制下，許多高校對單位的日常監督主要依靠學校督導團。督導團成員多為學校聘用的退休教師和管理人員，主任由一名在職的處級單位負責人掛名。督導團行使對學校單位的年度目標考核、教學管理及質量、學生管理等工作的督查，而對內部管理的檢查方式往往為集中查看單位材料、聽取單位領導總結匯報，停留在表層的較多，未能起到實質作用。

三、破解高校校院兩級管理體制下學院財務控制問題的對策

高校校院兩級管理體制下學院財務控制問題的破解需要完善校院兩級權責分配、健全制度建設，強化學院預算和考核、加大審計等監督力度。

（一）進一步探索高校校院兩級的權責分配。有關校院兩級管理體制改革的專項調研發現，我國高校校院兩級管理的改革基本處于“事權下移，財權、人權和重大事權仍然集中在校部”的狀態，仍然是一種集權狀態。管理學認為：管理的分權不是“全是或者全無的概念”，很難判斷某種管理是明確的分權或者明確的集權。因此，高校校院兩級管理體制改革理念上要探索“不是應該不應該集權還是分權，而是哪些權力易于集中，在什么樣的情況下集權的成分多一點，何時又需要較多的分權”。只有處理好了權限分配，責任明確，才能激發和調動學院管理層的積極性，促進學院管理內控環境的形成。

（二）健全學院財務控制制度建設。制定適應學院財務、資產等管理的制度是建立健全學院財務控制的基礎。學院的制度措施應結合教育教學、經濟活動、經費狀況、管理工作、支出內容等來制定，不應再是指導性的總綱、政策、原則和要求，而是具體的操作程序、措施和方法，應注重針對性、步驟性和可操作性。這樣的制度，才能在實際中得到落實和執行，發揮作用。

（三）強化學院層面預算和執行的動態考核。預算管理是單位經濟活動的數字化表現，它通過一定的方法和程序對單位各項資源進行科學合理配置，以保證各項活動的正常開展以及保護資產安全，從而提高使用效益。從學院層面而言，一是科學編制二次預算，即學院應在學校財務部門的指導下，根據學院發展計劃、年度工作重點、日常運行及職工待遇等，對下達預算進行詳細的二次預算，確保預算編制質量。二是嚴格預算執行，即預算審核通過后，任何單位和個人都不得隨意調整和更改，確保預算的權威性、嚴肅性。學校財務、資產、審計等職能部門應對學院的預算執行進行動態反映和監督。

（四）強化學院經濟責任和績效考核。校部在下放財權的同時落實考核目標和經濟責任，明確學院建設發展目標和學院領導的經濟責任。一是根據發展目標建立一套科學、完善的學院績效考核評價體系，實行目標治理，實現財務預算與績效考核的有機結合。二是建立校長、財務處長、學院負責人的分級管理制度，確保各級經濟責任制的切實履行。

（五）加大審計等監督力度。與時俱進，加大內部審計、督導等對學院的工作力度。一是做到學院審計工作常態化、制度化，定期或不定期對學院的財務賬目進行抽查和審計，發現問題嚴肅整改。二是科學開展任期經濟責任審計，對學院負責人的經濟責任審計可在任中和換崗各階段交錯進行，確保經濟責任審計質量，切實發揮審計監督作用。三是開展多方位的監督，督導工作做到既督又導，對學院存在的普遍性、傾向性、易發性、常態性問題進行歸類，并在適當的范圍內予以公開，形成審計、民主監督的制度環境。