北京“十三五”規(guī)劃不能走老路

文 連玉明

北京“十三五”規(guī)劃不能走老路

文 連玉明

疏解北京非首都功能和推動城市內(nèi)部功能重組的關(guān)系。推動城市內(nèi)部功能重組，是疏解北京非首都功能、優(yōu)化提升首都核心功能的一個重點工作。

“十三五”期間，是北京貫徹落實“四個中心”首都城市戰(zhàn)略定位和《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的關(guān)鍵時期，是疏解北京非首都功能、推進京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵時期，是北京建設國際一流和諧宜居之都的關(guān)鍵時期。這既是“十三五”規(guī)劃的方向，也是“十三五”規(guī)劃的重點。

建立新機制、探索新路子

習近平總書記在北京調(diào)研時特別強調(diào)，北京發(fā)展不能“抱著老目標、守著老機制、繼續(xù)走老路”。這是指導“十三五”規(guī)劃和首都發(fā)展的基本底線，也是根本要求。

北京的問題表面上是人口多造成的，從深層次看是城市功能太多帶來的。很長時期以來，北京既是全國的政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心，又承擔著打造具有國際影響力的金融中心城市、國際商貿(mào)中心城市、國際旅游中心城市、國際體育中心城市、具有區(qū)域和國際影響力的物流中心城市、輻射全球的生產(chǎn)性服務業(yè)中心城市等功能。這么多“中心”的核心就是不愿放棄“經(jīng)濟中心”，這么多“大而全”的城市功能，必然聚集大量人口、資源和要素，并且對周邊形成明顯的“虹吸效應”，誘發(fā)了一系列“大城市病”。這次中央明確北京“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”的首都城市戰(zhàn)略定位，明確了“以首都為核心的世界級城市群”、“打造現(xiàn)代化新型首都圈”、“建設國際一流和諧宜居之都”的新目標，為“十三五”規(guī)劃及今后的一切工作指明了方向。

北京問題的根源，是京津冀發(fā)展不協(xié)同導致的。京津冀雖然地緣相接、人緣相親、地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚、交往半徑相宜，但長期以來，京津冀三省市各自為政，戰(zhàn)略定位缺乏統(tǒng)籌，功能布局不夠合理。三省市之間發(fā)展定位銜接不夠，京津部分功能交叉，存在一定程度的同質(zhì)競爭，城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)失衡，京津兩極過于“肥胖”，周邊中大城市過于“瘦弱”，環(huán)京津貧困帶問題突出，區(qū)域發(fā)展差距懸殊，公共服務水平差距較大。城市間軌道交通建設滯后、高速公路、普通國省道“斷頭路”、“瓶頸路段”現(xiàn)象十分嚴重，港口群、機場群協(xié)同不足，交通樞紐銜接換乘不便捷，運輸成本提高。特別是首都行政條件優(yōu)越，資源配置行政色彩濃厚，行政過多干預造成市場壁壘長期存在，市場機制作用發(fā)揮不充分，市場化水平較低，妨礙了資本、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)、人才、勞動力等生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置。解決這些問題是“十三五”的當務之急，根本出路在于京津冀協(xié)同發(fā)展、一體化發(fā)展。尤其是在疏解北京非首都功能的進程中建立區(qū)域優(yōu)勢互補、分工協(xié)作、良性互動，能夠最大程度地促進京津冀協(xié)同發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同發(fā)展的新機制。

1954年《改建和擴建北京市規(guī)劃草案要點》作為北京一版城市總體規(guī)劃，明確了北京采用單中心加放射型路網(wǎng)結(jié)構(gòu)模式，一直到1983年批復的《北京城市建設總體規(guī)劃方案》，也就是第四版北京城市總體規(guī)劃，勾勒出北京二環(huán)、三環(huán)、四環(huán)、五環(huán)的空間框架，奠定了北京主城區(qū)空間格局。這種外延式環(huán)狀發(fā)展模式的本質(zhì)就是“攤大餅”模式。這種模式恰恰迎合了盲目單純追求“城市規(guī)模擴張”、GDP快速增長的需要。盡管北京1993年、2005年的城市總體規(guī)劃提出控制城市規(guī)模，但“兩軸兩帶多中心”的空間格局并未從根本上遏制“攤大餅”式的擴張。“多中心”的本質(zhì)就是“沒中心”，沒中心還是等于單中心。單中心、放射狀、非均衡的空間格局，一方面導致中心城區(qū)功能過度密集，另一方面造成城市邊緣功能碎片化，直接的結(jié)果是人口過度膨脹和城市土地開發(fā)強度加劇，資源環(huán)境承載超限，自然生態(tài)系統(tǒng)嚴重退化，“大城市病”愈演愈烈。如何走出一條中國特色解決“大城市病”的新路子，走出一條人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的新路子，走出一條內(nèi)涵式集約發(fā)展的新路子，是“十三五”時期的重中之重。

疏解北京非首都功能

疏解北京非首都功能是京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重中之重，也是“十三五”時期的首要任務，對于推動京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要的先導作用。疏解北京非首都功能最重要的是必須處理好以下三個方面的關(guān)系：

降低人口密度和優(yōu)化功能結(jié)構(gòu)的關(guān)系。疏解北京非首都功能的關(guān)鍵是降低中心城區(qū)，特別是城六區(qū)的人口密度。人口跟著產(chǎn)業(yè)走，產(chǎn)業(yè)跟著功能走。降低人口密度歸根到底還得疏解功能。這些功能包括：首都核心功能以外其他非支撐性、非緊密性行政輔助服務功能，比如中央和國家機關(guān)在二環(huán)以內(nèi)的服務中心、信息中心、行業(yè)協(xié)會、研究院所、培訓機構(gòu)、學術(shù)類社團、報社、出版社、雜志社等；北京行政功能及其附屬功能；具有明顯“虹吸效應”的優(yōu)質(zhì)教育、優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源、優(yōu)質(zhì)培訓機構(gòu)、優(yōu)質(zhì)文化團體等社會公共服務功能；區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場等部分第三產(chǎn)業(yè)；一般性產(chǎn)業(yè)特別是高消耗產(chǎn)業(yè)。如果城六區(qū)常住人口在2014年基礎(chǔ)上每年降低2—3個百分點，那么就必須加快優(yōu)先重點疏解以上五類非首都功能機構(gòu)。

必須指出，今后一個時期，特別是未來5年，北京人口仍會保持增長態(tài)勢，控制新增人口的壓力非常大。因此，降低人口密度的著力點：一是嚴控增量，尤其是嚴格控制增量資源在城六區(qū)再聚焦；二是集中疏解，要整體謀劃，發(fā)揮規(guī)模效應和集約效應；三是優(yōu)化結(jié)構(gòu)，抓住疏解北京非首都功能的有利機會，有序推出改革舉措和配套政策，特別是戶籍、社保、用工、最低工資標準和用地、用水、用電、用氣價格標準和停車收費標準，以及更加嚴格的環(huán)境、資源、服務標準和稅收政策措施，以此優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，帶動優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。

推動城市內(nèi)部功能重組

疏解地和承接地的關(guān)系。與疏解非首都功能相比，承接地更為重要。往什么地方“搬”，能不能接得住，承接條件怎么樣，搬出去后能不能穩(wěn)得住、可持續(xù)，這些問題直接關(guān)系到非首都功能愿不愿搬、什么時候搬以及搬還是不搬。比如產(chǎn)業(yè)，不僅在于承接地有沒有廣闊的空間、廉價的土地、優(yōu)惠的政策，關(guān)鍵看有沒有讓產(chǎn)業(yè)生長的政策環(huán)境和制度環(huán)境，有沒有讓企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的人才市場，有沒有可持續(xù)的營利空間；比如教育和醫(yī)療，不僅在于硬件的配套怎么樣，關(guān)鍵看去的是什么樣的教師和醫(yī)生，能夠吸引這些教師和醫(yī)生去的條件是什么，能夠讓這些教師和醫(yī)生安心下來、可持續(xù)工作的又是什么；比如中央國家機關(guān)行政性服務機構(gòu)，能不能建設具有相當規(guī)模、與疏解地發(fā)展環(huán)境、條件、功能相當?shù)募谐休d地，特別是區(qū)位條件、資源能源保障、生態(tài)環(huán)境、交通便利、公共服務等功能是否配套，或者條件好于疏解地，這是決定中央國家機關(guān)行政服務機構(gòu)是不是搬遷、是不是短時間內(nèi)搬遷、搬哪些機構(gòu)及哪些人的最關(guān)鍵因素。所以，疏解北京非首都功能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不在疏解什么，更重要的是往哪里疏解。承接地的功能決定疏解的成敗。

疏解北京非首都功能和推動城市內(nèi)部功能重組的關(guān)系。推動城市內(nèi)部功能重組，是疏解北京非首都功能、優(yōu)化提升首都核心功能的一個重點工作。比如，北京市行政功能外遷，究竟哪些遷，哪些不遷，哪些先遷，哪些后遷，表面上看是搬遷次序，實質(zhì)上是行政功能重組；比如，“四個中心”的核心功能和首都經(jīng)濟功能怎么重組，如何將“五個之都”融入“四個中心”的功能定位之中，國家金融決策管理中心的功能如何融入政治中心來統(tǒng)籌考慮，實質(zhì)上就是如何放棄“大而全”的經(jīng)濟體系，構(gòu)建“高精尖”的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；比如，首都核心功能和首都服務功能如何重組，“四個中心”是首都城市戰(zhàn)略定位，“四個服務”是北京工作的指導方針，是北京的重要職責和使命。當然，還有更重要的一條，就是推動行政區(qū)劃調(diào)整，或者說是行政功能的重組。特別是如何抓住疏解北京非首都功能的有利時機，對東、西城行政區(qū)劃再調(diào)整，成立中央政務區(qū)或者首都區(qū)，并對其功能作出調(diào)整。

作者系北京市政協(xié)委員、北京國際城市發(fā)展研究院院長、北京市哲學社會科學京津冀協(xié)同發(fā)展研究基地首席專家

責任編輯 張濤