失地農民拆遷安置小區公共設施供給問題調查及對策分析

陳嘉凱+張宇

摘 要：在城市化的進程中，許多城市邊緣地區和農村地區進行拆遷，形成安置小區。其公共設施的良好供給對社區提供公共服務具有重要意義。蘇州市吳江區W拆遷安置小區在公共設施供給的過程中出現了公共設施供給不足、供給結構不合理等問題。為解決這些問題，借助奧斯特羅姆的“多中心治理”理論，希望通過政府、私人部門和第三部門的合作，嘗試構建一種“多元混合供給模式”，共同解決安置小區公共設施的供給問題。

關鍵詞：拆遷安置小區；公共設施；多中心治理；失地農民

中圖分類號：F294 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）21-0024-02

隨著城市化進程的加快，越來越多的農村地區進行拆遷，并形成了許多新型的安置小區。這類“農改居”的安置小區的是經濟、社會、環境等問題突出的地區，帶來許多治理難題。安置小區的公共設施供給問題就是其治理難題之一。

安置小區的公共設施承擔著社會服務的任務，其數量、內容及水平體現了社會化程度的高低。公共設施的合理規劃供給、定期維護保養，是居民享受公共空間和公共服務的前提，是基層政府治理和社區居民自治的內在要求，直接關系到居民的生活質量和生活方式，也體現了城市的發展水平和發展趨勢。然而，原本居住在城市周圍的農民進入城市郊區的“安置小區”或“轉型社區”中居住，這種轉型社區就其性質而言是典型的族閾共同體。由于農民失去了與土地的聯系，加之不同地區的農戶被統一安置在一個小區，人們彼此之間比較陌生，在現實生活中的表現就是“高墻”“鐵門”“鐵窗”。因而，安置小區的公共設施不僅是社區提供公共服務的前提，同時也擔負著加強居民溝通了解，提高居民生活水平的任務。

一、W 拆遷安置小區公共設施供給現狀

社區公共服務設施，是指直接為本社區居住用地內居民提供服務的基礎性、共享性設施，一般包括公共建筑及其場地，還有附屬設備等。建設部在《城市居住區規劃設計規范》IGB50180-93（修行本）中，將公共服務設施分為：教育、醫療衛生、文化體育、商業服務、金融郵電、社區服務、市政公用和行政管理及其他八類設施。

從總體上看，W安置小區的公共服務設施供給不完善，除了醫療衛生、商業服務和市政公用設施相對健全外，教育設施、社區服務類的公共設施供給不足，部分商業服務設施供給過剩，具體表現為：

1.公共服務設施供給不足。W安置小區內沒有建設公共服務中心，居民無法享受到城市社區提供的勞動保障、就業扶持、健康檢查、成人教育、文化活動等惠民服務。教育設施、文化體育設施的控制指標低于國家建設部出臺的《城市居住區規劃設計規范》的相關標準。

2.部分商業服務設施供給過剩。W安置小區內建有一個總建筑面積9 530平方米的兩層農貿市場，農貿市場中顧客很少，大部分店面沒有營業。而距離W小區僅僅3公里就有一個該鎮最大的農貿市場，總建筑面積達2.8萬余平方米，該小區內農貿市場的建設是過剩的。此外，隨著安置房的出售和出租，人口流動性增加，外來人口在小區內開設多家小型超市和理發店，遠遠超過居民需求。

此外，經調查發現，該拆遷安置小區管理體制不健全。在小區建成之后，沒有成立居委會，小區的管理依靠原有的村委會，村委會沒有出資成立物業公司，也沒有采取公開招投標的方式選聘物業公司，而是由原來的村委會成員負責小區的管理工作。因此，在管理上出現不少問題，具體表現在多條道路下水道多次堵塞而不處理解決；體育健身器材年久失修，淪為當地居民和外來人員的公用晾衣架，地面雜草叢生；外來打工者的車輛隨意停放，占用道路，一定程度上造成道路堵塞，影響當地居民正常生活。

二、W安置小區公共設施供給困境的成因

從理論上講，安置小區的公共設施屬于公共物品的范疇，因而具有公共物品的一般特征，即消費的非競爭性、受益的非排他性和效用的不可分割性。拆遷安置小區自治度高，繼承原來的村委會管理模式，社區居委會大部分成員來自村委會，因此存在體制慣性，社區事務和決策執行混為一體。此外，安置小區是由原來的多個村合并而來，所以居民關系復雜，加上安置房出現大量出租的情況，外來人口比例增加，居民流動性大，給社區的公共設施的供給增加了更多的難度。現將原因總結如下：

1.資金不足，受土地資源的限制。拆遷安置小區的公共設施的供給主要依靠村委會，村委會是其唯一的供給主體。村委會的資金投入是由基層鄉鎮政府的財政撥款提供，而農村基層政府給村委會的資金有限，加之村委會需要大量資金安置和安撫被拆遷的農民，因而在安置小區的公共設施供給上的資金就會出現不足，影響公共設施供給。公共設施供給不足的另一個原因是土地資源有限。經調查發現，當地可供安置的土地面積有限，而被拆遷戶眾多，出現僧多粥少的局面，當地基層政府盡可能安置被拆遷戶，而對公共設施的預留地非常少。

2.政府提供公共產品的壟斷性以及形象工程。基層政府是安置小區公共設施的唯一供給主體，由于缺乏競爭，政府根據自身優勢，使得公共設施的質量得不到保證。從公共選擇理論來看，政府是由眾多的政治家組成的，他們也具有“經濟人”的特征，在決策過程中以追求個人利益最大化而不考慮公眾的利益。因此在提供公共設施的時候，沒有考慮公共的需要，而是謀求自身的政績，做形象工程。居民日常生活需要的公共設施供給不足，不太需要的設施供給過剩，導致供給的結構不合理。

3.負外部性和搭便車問題很難消除。經濟的發展，流動人口聚居，戶籍人口與外來流動人口出現倒掛，這些流動人口對安置小區沒有歸屬感，流動性大，極不穩定。政府在對公共設施進行供給時，不僅要給戶籍人口提供公共設施，還要承擔大量流動人口的公共設施，如醫療設施、市政公用設施等。此外，外來流動人口無須付費即可使用大部分的公共設施，存在“搭便車”的問題。

三、完善W安置小區公共設施供給問題的對策

在調查中發現，受訪的多數居民認為當地村委會應當對公共設施的供給和管理承擔主要責任。傳統的理論和實踐通常也認為，公共物品由市場按照利益最大化的原則供給，會導致公共物品供給的低效率，因此政府理應成為公共物品的唯一供給者。然而根據奧斯特羅姆的多中心治理理論，公共物品的供給主體不一定局限于政府，私人組織、第三部門也可以按其實際能力提供部分公共物品。因此，筆者認為在拆遷安置小區的公共設施供給中，可以嘗試構建一種政府、私人部門和第三部門的混合供給主體模式。

1.政府層面。采用多中心治理的供給模式，并不是說政府可以推卸對社區公共設施供給的責任，政府應轉變其原來唯一供給主體角色，下放一部分權力給其他供給主體。對于關乎社區重要公共利益的主要公共設施，如市政公共設施、社區服務設施、金融郵電設施等，政府繼續成為主要供給主體，而其他的公共設施可以交給私人部門和第三部門。對于公共設施的管理，可以進行公開招投標的方式聘選物業公司進行管理。同時，政府應大力培育市場和第三部門，并進行監管。

2.私人部門層面。可以按照市場的原則，鼓勵私人或者企業進入公共設施供給領域，同時政府應在政策上給予支持，如采取合同外包、特許經營、政府補貼等形式，依靠公開、公平、公正的市場競爭機制，來提高社區公共設施供給質量。政府利用監管職能，監督私人部門的供給經營，也是“小政府，大社會”的具體體現。

3.第三部門層面。第三部門突破了公共服務提供方面在政府和私人部門之間非此即彼的模式選擇，為社區公共設施、公共服務的提供拓展了可選擇的廣闊空間，成為社區公共設施提供的重要輔助力量和獨特的參與主體，可以提供政府和私人部門無法有效提供的公共設施，依靠其技術、管理經驗、信息、物質資源等資源為基礎，通過有償或無償的方式，介入到公共設施管理之中，并提供某個方面的支持。第三部門的進入，在一定程度上引入了競爭機制，形成“鯰魚效應”，倒逼政府提高提供公共設施的效率。

四、結語

作為世界上最大的發展中國家，中國正處在工業化向后工業化過渡的關鍵時期，城市化仍然是當前經濟發展的重要形式。農民集中拆遷安置已成為推進城市化建設及優化利用土地資源的重要舉措，如何安置好被拆遷的農民，解決好安置社區公共設施的供給問題，關系到社區公共服務的提供以及和諧社區的構建。在運用“多中心治理”理論的前提下，我們希望政府、私人部門和第三部門能夠合作治理，構建政府、私人部門和第三部門的混合供給主體模式，以適應新時期的發展要求，提高居民的生活水平。

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