土壤污染危害食品安全的法律對策研究

向 南，倪鐘琪，吳治卓

（南京農業大學 人文社會科學學院，南京 200095）

近年來我國食品安全問題層出不窮，土壤污染是造成食品安全的一個重要原因。土壤污染的來源不僅僅是農藥化肥的污染，目前新型污染源來自于城市的發展，使大批工業園區涌入農村。工業“三廢”的隨意排放，使得大量重金屬污染物進入土壤，進而污染了農作物。本文通過分析土壤受污染的原因和現狀以及其污染對食品安全的影響，通過立法、執法和司法三方面對保障食品安全的法律對策進行闡述。通過法律來防、堵，在改善土壤污染的情況下，保障人民的食品安全。

一、我國土壤污染及其引發的食品安全現狀

隨著中國土壤污染問題的加劇，各種食品安全事件層出不窮，湖南問題鎘大米流向廣東餐桌事件曝光，更讓人們將目光專注于這片滋養萬物卻又滿目瘡痍的土地。

當前，城鎮化與工業化所帶來的負面環境影響與日俱增，全國土壤污染范圍逐步擴大，危害逐步加劇。土壤污染從工業轉移到農業，尤其農村的土壤污染從單純的農業生產過程中的污染逐漸出現了重金屬污染以及有毒化工的污染，這也使得我國近年來土壤污染的事故頻頻發生。根據2014年中國土壤污染數據報告分析[1]：“全國土壤環境狀況總體不容樂觀，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境問題突出。全國土壤總的點位超標率為16.1%，其中重度污染點位比例1.1%。”其中，點位超標率，是指土壤超標點位的數量占調查點位總數量的比例。由此可見，目前我國土壤污染問題亟待重視。

根據我國土壤分布不均、耕地面積匱乏，同時在農業生產中化肥、殺蟲劑的不合理使用，加之工業化帶來的工業重金屬流入土壤，部分耕地基本喪失了再生能力。農業部總農藝師孫中華表示，耕地質量事關國家糧食安全、農產品安全。由于長期高負荷利用，土壤質量有所下降，自凈能力也相應減弱，從而影響了農作物的產量和安全，甚至可能會危害人體健康。

在受到重金屬污染的土壤上生長的食品，對人們身體健康構成了嚴重威脅。例如20世紀初，日本頻發的“水俁病”“痛痛病”，2009年中國湖南省鎘大米事件。這些由土壤污染帶來的食品安全問題時刻提醒人們，土壤污染納入法律體系嚴格控制刻不容緩。

二、土壤污染引發食品安全的原因分析

（一）土壤污染危害食品質量與安全直接原因

1.農業的面源污染

農業的面源污染主要指化肥、農藥等有機物殘留物的污染。植物在生長過程中通過其根系將土壤中的農藥運轉至植物組織內被，進而被吸收，通常水生植物體內殘留大量農藥。如果被污染的植物成為禽畜的飼料，被禽畜食用，最后被食物鏈最高層的人類食用，進而危害人體健康。

另一方面，在農業生產過程中，農民們不斷對土壤“增肥”使得土壤不堪重負。南京農業大學農業資源與生態環境研究所所長潘根興表示，由于化肥不含有機質和腐殖質，大量使用化肥后，土壤團粒結構就會遭到破壞，造成土壤板結和肥力下降[2]。目前我國最常用的農業化肥是氮肥，氮肥中的硝酸鹽隨著植物進入人體，可被還原成亞硝酸鹽一種強致癌物質，對人體健康造成巨大危害。

2.工業中重金屬的污染

目前中國有約10%的耕地受重金屬污染，其中鎘、砷污染的比例最大，分別占受污染耕地的40%[3]。金屬在土壤中大多呈氫氧化物、硫酸鹽、硫化物、碳酸鹽或磷酸鹽等固定在土壤中，這些重金屬殘留在土壤中難以遷移，并且隨著污染源日益增加不斷積累，由此不僅對土壤本身造成了難以挽回的危害，更是嚴重危害了人體健康。國家環保部數據顯示，2009年重金屬污染事件致使4 035人血鉛超標、182人鎘超標[3]。華南地區某城50%的農地遭受鎘、砷、銅、鋅等多種重金屬污染，致使10%的土壤基本喪失生產力，也曾發生千畝稻田受銅污染及水稻中毒事件[4]。

這些日趨嚴峻的食品安全事件都體現了工業重金屬污染對農業可持續發展和人類健康造成的重大影響。

值得關注的是，第三季度，黃金總供應量小幅下降2%。有分析指出，連續兩季度的套期保值解除，金價下跌以及美歐經濟提振對黃金回收的阻礙對供應量構成影響。相比之下，本季度礦山黃金產量增長2%，至875 t，實現了第六個季度的持續增長。其中，俄羅斯和加拿大等主要產金國的產量增長及生產管道的改良將成為2018 年礦山黃金產量進一步增長的支撐因素。

（二）土壤污染危害食品安全的法律原因

土壤污染的面積逐年擴大，也間接使得食品安全事件頻頻發生，這些事件中，無疑暴露了我國對土壤污染以及農產品質量問題中的法律、監管的缺失，主要表現在：

1.立法：有關土壤污染缺少具有約束力的法律條文

我國針對土地的立法不在少數，但是涉及到土壤污染的不多，包括《環境保護法》《土地管理法》《基本農田保護條例》《水土保持法》《礦產資源法》《固體廢棄物污染防治法》《水污染防治法》等，面對土壤污染形勢嚴峻，現行的相關立法不能滿足現實需要。現行立法中能夠對于土壤污染的防治的相關法律條文只是原則性地指出了“防止土地的污染、破壞和地力衰退”“改良土壤”，并沒有實質性具有約束力和懲罰性的條文。

2.執法：管理土壤污染的行政體系不健全

在我國環保機關中沒有設立專門管理土壤污染的部門，土壤污染行政管理分工不明確，行政機關之間相互推脫責任。環境執法難度大，地方環保局對開發區不敢查、對重點保護企業不敢查、領導不點頭不敢查。行政體系的不健全導致執法過程中出現的問題不能得到及時解決，立法的缺失使得執法機構行使職權缺乏必要的法律依據。這一現狀導致土壤污染問題得不到及時解決，加劇了土壤污染。

3.司法：土壤污染造成的危害缺乏司法救濟途徑

土壤污染以及食品安全問題的司法專門化需要推進，目前缺少相對應的土壤污染和食品安全相關的訴訟專門制度，以及相關法庭，尤其是對于引發的群體性事件的審判，責任主體的確定等問題，尚還需要改觀。其次，目前我國在職法官具有專業環境法知識的極少，同時與土壤污染與農產品食品安全息息相關的農民也缺乏相應的法律知識的普及，以至于在農民土壤受到重金屬污染時，不知道該如何尋求自身的權益保護。

三、法律對策

（一）立法層面

1.建立健全防治土壤污染和保障食品安全的法律法規

2015年1月1日，史上最嚴《環保法》的實施，給人民對于環境污染和治理帶來了曙光，重度污染企業面領著極大的壓力和挑戰。2015年兩會上人大宣稱《大氣污染防治法》《土地污染防治法》已經納入立法的進程中。全面推進環境立法，將土壤污染的監督防治納入立法規劃中已刻不容緩。

2.食品安全監督機關、環保部門應該加強完善相關的部門法規

大部分農田被污染后，政府和相關部門都無法及時治理，也未把風險控制在可防御的范圍之內，導致了土壤狀況的惡化。由于各地的土壤污染狀況不一致，但依靠具有穩定性的法律來調整是遠不夠的，還需要各地方政府、人大、以及食品監督部門、環保部門加強配合，依據本地區具體的情況制定相應的法規和規章制度，從源頭防治土壤污染。

（二）執法層面

1.消除污染源

要控制食品中金屬毒物的污染，必須從治理環境入手。有關部門應加強環境監控力度，嚴格按照《環境保護法》《工業“三廢”排放標準》《污水綜合排放標準》的規定對不達標的企業給予曝光、停產、整改、取締的行政處罰。及時責令其改正，完善城市垃圾處理系統，嚴格把握對農村垃圾處理，避免污染源對農田、水源、土壤的進一步危害。建立區域性動植物產品定期監測制度或監控計劃，對區域性的監測結果進行分析，采取綜合措施，逐步凈化重金屬對食品的污染。妥善保管有毒有害金屬及其化合物，減少和控制環境污染，使其污染物對人體和食品安全的影響降低到最低限度。

2.加強監督檢查與檢驗檢測力度

監督機構要加強對食品生產企業的長期有效的監管，應從種植養殖，到生產加工、包裝、儲運、銷售等入手，實行追溯制度，從源頭上把好食品生產、出廠、出售等質量關；檢驗檢測機構要加大對各類食品的檢測力度；食品生產經營單位要全面貫徹執行食品安全法律、產品質量法及和國家的相關標準要求，妥善保管有毒有害金屬及其化合物，防止誤食誤用外或人為污染食品。對制假售假的，要依法處理，并列入“黑名單”，向社會曝光。對廣大群眾要普及產品質量和食品安全知識，提高人民群眾的質量意識和防假能力。健全食品安全監督檢查工作。

3.加快食品安全體系建設

食品生產企業在有效執行各項法規的基礎上，要應用國外先進的質量管理體系，要以良好生產規范（GMP），ISO9000質量管理體系認證，危害分析與關鍵控制點（HACCP）系統，ISO22000食品安全管理體系，GB/T22000—2006《食品安全管理體系食品鏈中各組織的要求》為重點，逐步落實和推廣。食品安全體系的建設要多部門的協調與合作，全面提升我國食品的生產水平，建立長效的食品安全保障體系，加快食品質量安全認證工作，大力發展綠色食品、有機食品、無公害食品，以達到食品安全鏈條的各個環節的食品安全得到有效控制，為社會提供安全、可靠、放心的食品。

（三）司法層面

1.在基層人民法院設立專門處理環境訴訟的人民環境法庭

據初步統計，自2007年貴陽清鎮市人民法院成立我國第一家生態保護法庭以來，迄今已有16個省（區、市）設立了134個環境保護法庭、合議庭或者巡回法庭，依法審判了一批有影響的環境資源類案件，取得了良好的法律效果和社會效果[5]。由于土壤污染問題屬于專業性較強的法律問題，需要專門的法庭進行專門地審理，更加有利于保護當事人的合法權利。

2.構建合理的訴訟成本負擔機制

土壤污染造成的危害大多是群體性事件，直接受害者是農民。農民在司法救濟中處于弱勢，所以應進一步擴大司法救助的范圍，實行農村環境案件緩、減、免交訴訟費的制度。在環境訴訟過程中，作為原告當事人的農民如無法負擔律師費用，法院應當為其指定律師提供法律援助。例如，在最高人民法院發布的《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》中規定，合理確定訴訟費用的承擔主體，在原告勝訴時，原先訴訟支出的合理律師費、調查取證費、鑒定評估費等費用可以判令由被告承擔[6]。

3.培養和培訓環境案件專業法官

對于環境案件的審理，法官由于環境法律知識的欠缺或者經驗不足，常常會似的此類案件陷入困境。通過培養或者培訓法官，是審理案件的法官熟識環境法律法規，了解環境案件中的舉證責任分配、因果關系判定以及裁判依據中的法條競合等問題，促進環境法律、法規的正確執行，提高環境案件的辦案效率和審案質量，使我國的司法制度及運行時間與環境保護的實際需要相適應。

4.加強農民的法律知識的教育

大部分的農民之所以不提起訴訟的原因是由于缺乏相關的法律知識，害怕敗訴。我國司法機關應加強法律知識和環境保護救濟知識在農民之中的宣傳。提高農民的法律觀念，定期開展相關的講座，開設法制大課堂等形式，采取貼近農民生活和適合農民接受的方式來宣傳法律知識。司法部門還可以聯系高校，加強與高校之間的合作，鼓勵大學生深入鄉村，進行司法援助，開展社區法律咨詢等活動。

[1]環境保護部與國土資源部.2014年中國土壤污染數據報告分析[R].2014-04-17.

[2]王慶梅.蔬菜受到嚴重污染的主要原因及其防控對策[J].吉林蔬菜，2015，(3).

[3]梁海燕，張謙元.我國土壤污染與食品安全問題探討[J].山東省農業管理干部學院學報，2012，(5).

[4]劉候俊，韓曉日，李軍，韓立思.土壤重金屬污染現狀與修復[J].環境保護與循環經濟，2012，(7).

[5]最高人民法院.司法助力美麗中國建設 最高人民法院設立環境資源審判庭[N].人民法院報，2014-07-04.

[6]劉國紅.生態環境保護案件跨區集中審理研究——以貴州黔南中院為視角[J].貴州法學，2014，(11).