我國城鄉基本養老保險非均衡發展分析

摘 要：本文從3個維度選取15個反映2013年城鄉基本養老保險制度財務可持續和地區經濟發展水平的指標，利用主成分分析法對2013年我國各省市城鄉養老保險發展狀況進行研究。實證結果表明，東部省份在地區GDP和城鎮職工基本養老保險基金可持續性表現較好，西部省份在城鄉居民社會保障水平和城鄉居民社會養老保險財務可持續上表現良好。西部與中東部省份的差距在縮小，西部省份內部差距明顯。研究發現，地區經濟發展水平、地區人口結構老化和財政支持力度是影響制度財務可持續的直接原因，而根本原因在于統籌層次過低，解決地區非均衡發展的牛鼻子在于打破利益藩籬，盡快提高統籌層次。

關鍵詞：城鄉基本養老保險；因子分析；財務可持續性

一、引言

十八屆三中全會通過的《決定》明確我國社會保障應朝向更加公平、可持續的方向發展，但長期以來我國實行非均衡經濟發展戰略政策以及各地自然社會、人口年齡結構的差異，各省市地區之間的養老保險發展水平并不同步，尤其是在養老保險制度逐步走向定型時，檢驗其實際運行效果將有利于及時發現問題，如果財務可持續性受到地區分割的影響，說明我國統一養老保險制度在保障人們基本生活保障水平實際運行中遇到現實問題，需要分析不同的影響因素。近些年來，在人口老齡化和城鎮化帶來的流動人口加劇的雙重困境下，人們在關注制度公平性的同時，制度自身健康、可持續運行關注成為關注的重點。

不同學者從不同角度分析養老保險發展水平地區差距問題。鄭功成（2002）從養老保險水平地區差距的影響結果分析，由于經濟發展水平、政府執行力等方面存在的差異，各地養老保險政策執行將出現明顯地區分割，從而導致不同省份之間企業負擔不公平和阻礙統一勞動力市場的形成[1]。林治芬（2002）以社會保障財政支出占GDP比重、養老社會保險基金收支比例及缺口、替代率和撫養比等指標分析2000年社會保障支出的地區差異[2]。王曉軍（2005）通過測算我國31個省城鎮職工基本養老保險歷史債務，得出我國各省養老保險制度在歷史債務、制度覆蓋率、撫養比、替代率和繳費率上存在很大差異，地區差異將阻礙全國統籌的進程[3]。蔡小慎（2009）選取養老金總支出額、養老金支出占GDP之比、人均養老金給付和養老金替代率等四個指標，利用2001-2006年的數據，構建多元線性回歸方程進行逐年回歸，指出我國養老保險存在顯著地區差異[4]。《2011年中國民生發展報告》選取“新型農村社會養老保險覆蓋率”和“城鎮職工基本養老保險覆蓋率”這兩個指標作為基本保險指數的測量指標[5]；楊立雄（2013）基于2011年各省面板數據選取城鄉養老保險參保率、待遇水平和基金收支比及高齡津貼覆蓋率等指標體系構建養老保障發展指數，指出各省養老保障發展指數與當地經濟發展水平呈現較弱的正相關關系[6]。劉桂蓮（2014）通過選取18個反映城鎮職工和新農保養老金發展水平的指標，指出我國養老保險綜合水平存在較為明顯的地區差異 [7]。江華等（2012）構建省際社會保障非均衡發展評估指標體系衡量社會保障在省際和區域間的非均衡發展，利用2001-2010年數據，采取聚類分析方法指出我國社會保障因經濟均衡程度、財政投入和制度流動性的影響存在省際差異[8]。

研究養老保險地區差異的文章更多關注單個險種，從整體視域量化城鄉養老保險發展水平非均衡發展的文獻尚有限，本文試圖在借鑒已有研究結論的基礎上，綜合考慮數據的可得性，從城鄉統籌的視角出發，通過選取更加全面衡量中國城鄉養老保險發展水平的宏觀經濟和制度設計指標，運用主成分分析法分析31省（市）養老保險發展水平。

二、中國城鄉養老保險非均衡發展指標設計與數據說明

一般而言，養老保險財務可持續性受到內外部因素的綜合影響，其中外部因素包括地區的經濟發展水平，因為經濟發展水平直接支撐著一地區的財政能力和城鎮化水平，是城鄉社會養老保險制度運行的經濟基礎，經濟發展水平越高，財政收入和工資水平相應提高。內部因素包括養老金待遇水平、繳費收入以及制度贍養率等。本文立足城鄉統籌的視角，以城鎮職工基本養老保險和城鄉居民社會養老保險制度為考察對象，從地區經濟發展水平、人口年齡結構及基金財務可持續性這三個維度選取15個指標構成指標體系（見表1）。基礎數據來源于《中國養老金發展報告2014》和中國統計局官方公布的數據。考慮到各指標單位的不同，為消除不同量綱指標值的不可比性，通過SPSS統計軟件中Z得分值法對15個指標數據進行無量綱化處理。

三、城鄉養老保險非均衡發展因子分析過程

本文構建的綜合評價指標體系涵蓋指標較多，為了能夠更加有效地反映各省城鄉養老保險制度的非均衡發展，本文擬采用主成分分析法，通過幾個公共因子的線性組合，在保證各公因子解釋力度的基礎上實現對樣本的歸類。

（一）我國城鄉養老保險非均衡發展前提檢驗

本文選用SPSS17.0自帶檢驗選項——KMO和球形Bartlett檢驗進行檢驗。一般而言，KMO的統計量值達到0.6以上可以進行因子分析，KMO值越大，表明各變量間的共同因素越多。本文KMO值為0.626，Bartlett球形檢驗中P<0.0001，相關系數矩陣和單位矩陣顯著，表明存在共同因素，適合做因子分析。

當數據通過SPSS17.0球形檢驗后，以特征值大于1為標準提取公共因子，本文得到4個公共因子分別用X1、X2、X3、X4表示，累計方差貢獻率達到90.046%，這4個公共因子對原始數據信息的解釋力度較大。

為了使因子載荷矩陣系數向0或1分化，對初始因子載荷矩陣進行旋轉，結果如下：（1）第一個公因子在人均GDP、農村居民人均可支配收入、城鎮居民人均可支配收入和城鎮人口比重等變量上有顯著負載，這四個指標主要衡量地區經濟發展程度，經濟發展水平是城鄉社會保險制度發展的直接支撐，本文將其直接命名為地區經濟發展水平因子，記為X1。（2）第二個公因子在城鎮職工基本養老保險制度贍養率、基金收支比、基金備付率這三個指標上有顯著負載，這三個指標反映城鎮職工基本養老保險制度財務可持續性狀況，本文將其命名為城職保基金財務可持續性因子，記為X2。（3）第三個因子在城鎮職工人均養老金、人均繳費額、城居保人均養老金上有明顯負載，本文將其命名為城鄉養老保障水平因子，記為X3；（4）第四個因子在城居保收入支出比、城居保基金備付率上負載程度較高，這三個指標反映城鄉居民社會養老保險制度基金財務可持續性的地區發展狀況，本文將其命名為城鄉居民社會養老保險基金財務可持續因子，記為X4。

（二）城鄉養老保險非均衡發展實證測算結果

四、實證結果分析

本文綜合考慮城鎮職工基本養老保險和城鄉居民社會養老保險制度，以衡量制度實際運行的基金財務可持續性指標、地區經濟發展水平和人口年齡結構為分析維度，通過《中國養老金發展報告2014》年披露的2013年制度運行基礎數據進行實證分析，整體而言，全國各省份之間城鄉養老保險非均衡發展狀況持續存在。

（一）主要結論

1.全國范圍看，城鎮職工養老保險財務可持續因子得分較高，其它三個因子得分普遍較低。四個公因子對區域差異的貢獻率存在很大差異。2013年全國城鎮職工可持續因子綜合得分為0.1416，有11個省份得分高于全國平均水平，地區經濟發展水平因子得分為-0.0829，最低的是城鄉養老保障水平因子，有15個省份的保障水平因子高于全國平均水平，可見，城職保從建立至今運行時間較長，發展相對較為成熟，但綜合考慮城鄉社會養老保險制度，全國養老保障水平偏低。

2.東部省份在地區經濟發展水平和城鎮職工養老保險基金可持續性表現較好，而西部省份城鄉居民社會保障水平表現良好。東部沿海發達省份明顯在地區經濟發展水平和城鎮職工基本養老保險基金可持續性上得分較高，地區經濟發展水平因子前10名基本上全是部沿海發達省份或是直轄市，包括上海、天津、北京、浙江、江蘇、遼寧、廣東、福建、山東和重慶；城鎮職工養老保險財務可持續因子表現良好的省份有廣東、北京、浙江、福建、西藏、甘肅、浙江；西藏、上海、北京、青海、山西、新疆、內蒙古等省份在城鄉居民養老保障水平因子上得分很高，大部分西部省份得分普遍高于中東部地區；城鄉居民社會養老保險基金可持續因子在天津、新疆、北京、西藏、甘肅等地得分較高。

3.四大區域財務可持續性內部差異明顯。東部省份除海南和河北外，其它8個省份綜合排名靠前。西部各省份之間內部綜合得分差異明顯：新疆、西藏、山西、內蒙古4省綜合得分高出全國平均水平，貴州、甘肅、陜西3省綜合得分排名靠后。西部地區在地區經濟發展水平因子上得分差距不大，但在城鄉居民社會養老保險水平因子和城鄉居民養老保險基金財務可持續因子差距很大，這與財政支持和地區政策引導有關。東北地區除遼寧因地區發展水平得分較高綜合排名第11位外，吉林和黑龍江排名靠后，東北地區是老工業基地，既有沉重的歷史包袱，又因人口年齡結構老化現象突出，該地區基金可持續壓力很大。

（二）城鄉養老保險地區非均衡發展的宏觀因素分析

中國城鄉養老保險發展在東部和中西部之間存在失衡，東中部非均衡程度較小，西部地區內部差異最明顯。地區經濟發展水平影響到勞動者的繳費能力和財政支持力度，而且中國尚處于轉型國家，城鎮化水平不斷推進，大量農村勞動力涌向城市，他們大多選擇流向經濟較為發達的省份，這樣對流入地和流出地社會保障造成影響。同樣，參數設計也會影響養老金水平，從退休者角度來看，養老金水平越高，退休后生活水平越有保障，但繳費收入或財政能力是養老金水平的硬約束，養老金水平剛性發展將給制度基金帶來沉重負擔。如果養老金水平較低，雖然會有基金結余，退休者老年基本生活水平將難以保障，這是不公平的。此外，制度內贍養率對于基金財務可持續起到關鍵作用。制度贍養率越高的地區，基金負擔越重，基金可持續性面臨的挑戰越大，反之，贍養率越低的地區，基金負擔越輕，制度可持續性越好。實際上這三個因素之間是彼此相互聯系的，經濟欠發達的省份，越是大量青壯年勞動力的流出地，影響當地人口年齡結構，從而影響地區基金支撐能力。

1.地區經濟發展水平是城鄉養老保險發展的直接支撐。中國長期二元經濟結構下合理地區差距的存在是正常的。我國各地區經濟增長速度并不一致，欠發達地區經濟發展水平快于發達地區。筆者通過計算泰爾指數 得出，2012年人均GDP泰爾指數為0.2354，2013年人均GDP泰爾指數為0.2426，泰爾指數下降表明人均GDP地區差距有了一定程度的縮小，但地區間的顯著差異依然存在，2013年天津市人均GDP是貴州人均GDP的4.5倍 。其次，地區經濟發展水平將影響到各省的財政實力，進而影響到改善民生的經濟基礎。從城鎮職工養老保險基金可持續因子得分可以看出，經濟較發達地區的城鎮職工養老保險財務可持續狀況越好，經濟發達地區市場經濟環境狀況較好，越能吸引企業投資和勞動力流動，較多年輕勞動者納入制度將增加制度基金收入。再者，經濟發展帶動工資增長，勞動者可支配收入不斷增加，在增加在職者繳費收入的同時也影響到退休者的待遇水平，因為退休人員待遇計發考慮當地在崗職工的平均工資，因此，地區經濟發展水平將會影響到退休者基本生活水平。

2制度負擔比是基金財務可持續性面臨的重要挑戰。制度負擔比反映制度繳費者與參保者年齡結構關系。制度負擔比之所以是財務可持續重要挑戰的原因包括：一是制度負擔比的上升表明繳費者人數相對較少，從而帶來繳費收入額的縮水；二是退休者人數的相對上升表明需要從制度內支取待遇的人數不斷增加，費基的相對縮小和待遇支出的剛性增長，給制度財務可持續性帶來嚴峻挑戰。東三省地區中吉林和黑龍江由于人口老化現象嚴重，制度負擔比分別為0.66和0.61，較之2012年略有上升。以2013年數據為例，制度負擔比在0.5以上的有重慶、四川、甘肅、內蒙古，負擔比在0.4-0.5之間的省份有9個，基本上都是中西部欠發達省份，而北京、廣東、浙江、江蘇、福建這幾個省份的制度負擔比很輕，基本在0.2左右。可見，越是經濟發達省份，其制度負擔比越輕，繳費率越低，基金可持續性越好，廣東省平均實際繳費遠低于東北地區等老齡化較為嚴重的省份，越是欠發達地區，其制度負擔比給基金財務可持續性造成的威脅越大。此外，還有一個重要原因是勞動力區域間流動加劇。隨著城鎮化進程的不斷推進，農村人口大量涌入城市，根據數據顯示，農民工在東、中、西部參加養老保險的比例分別為8.8%、5.2%和4.2% ，勞動力大多從中西部省份流向東部省份，其對人口輸入地具有積極意義：一方面年輕勞動力流入增加了勞動供給，帶動當地經濟增長；另一方面年輕勞動力的流入在稀釋制度負擔比的同時，還增加了當期繳費收入，由于制度設計的缺陷，轉移接續權益損失的存在，基金主要結余在經濟發達地區。

3.較低的統籌層次影響勞動力流動性是制度財務可持續的關鍵影響因素。當前我國養老保險基本處于縣市級統籌，大部分省份處于調劑金階段，大多數基金流的收入、支出、管理和核算由縣市級管理，基金分散在全國2000多個統籌單位，基金難以橫向調劑。統籌層次較低使得各地基金結余出現苦樂不均，基金結余規模大的省份保值增值壓力很大。當橫向調劑出現阻礙時，只有通過縱向財政撥付才能緩解當期缺口，對政府財政補貼產生了巨大需求，以2013年為例，城鎮職工基本養老保險基金結余率為18.56%，全國31個省份中，當期收不抵支的省份已從2011年的14個省份上升到2013年的19個省份，其中制度負擔比嚴重的遼寧和黑龍江其當期基金缺口超過200億元 。統籌層次較低帶來的部分省份面臨大量結余和部分省份當期收不抵支需要政府大量補貼的現象并存，這一扭曲的現實不僅損害了制度的正常運行、破壞了制度互濟性和勞動力的合理流動，而且使制度在未來蘊含巨大財政風險。

五、小結與思考

我國城鄉養老保險非均衡發展有其一定合理性，但仍有一些問題我們思考。

1.城鄉基本養老保險與經濟、財政適應性狀態非均衡。通過前文實證結果表明，部分西部欠發達省份養老保障水平反超經濟發展水平較高的中部省份，西藏、新疆、山西、內蒙古四省的綜合得分能夠躋身前10，這主要在城鄉居民社會養老保險制度上表現明顯，尤其是西藏城鄉居民社會養老保障水平得分為3.2414，位列第一，這主要表明：一是城鄉居民養老保險制度還與財政投入和地方政策引導密切相關，由于西部地區多為少數民族聚居地或由于經濟非均衡發展引致大量貧困人口的存在，財政投入具有一定的傾斜性，中央政府對西部省份基礎養老金提供全額財政補助，為保障西部民眾的老年生活、緩解老年貧困做出突出貢獻。我國養老保險制度的發展已逐漸從效率優先向公平優先轉變。二是部分省份出現經濟發展水平與地區養老保險發展不相適應，財政的大量非理性輸血和投入的非機制化雖帶來待遇水平的提高，但養老金水平出現非理性增長客觀上要求提高在職者繳費，而繳費提高會影響企業競爭力，最終阻礙經濟增長，待遇水平的確定應考慮國家、企業和個人的承受能力。因此，應努力推動中西部和落后省市經濟的快速增長，明晰政府在公共資源配置上的主導作用，并努力實現財政責任機制化、比例化，尤其是在經濟逐漸走向中低速發展、人口老齡化趨勢不斷加強以及勞動力流動加劇的新常態背景下，實現養老保險保障水平與地區經濟發展水平和政府財政能力相契合顯得十分必要。

2.城鄉養老保險基金可持續的關鍵在于統籌層次的提高，適應流動性。統籌層次低下是掣肘我國養老保險制度健康發展的關鍵因素。雖然《社會保險法》明確了逐漸提高統籌層次，實現在更大范圍實現基金統收統支和調劑使用，更好發揮出保險“大數法則”和風險分散的作用，這對于打破地區分割和促進勞動力合理流動意義重大。然而，提高統籌層次絕非易事，面臨的挑戰和困難很多：一是區域間利益沖突和各級政府之間利益博弈。基金結余省份和基金不足省份將出現利益再分配。二是統籌層次提高到哪一層，意味著哪一層級政府負責相關的基金征繳和管理工作，需要重新劃分央地之間的財權和事權。在現行分灶吃飯的財稅體制下，地方政府負責事權，如果統籌層次提高，中央政府不僅上收財權，也應當上收事權，如果事權依然留在地方，將會出現地方道德風險問題，央地關系中財權和事權需要重新劃分。為解決基金財務失衡狀況，實現養老保險制度健康、可持續發展，需要統籌考慮。

【參考文獻】

[1] 鄭功成：《中國社會保障：挑戰在即》，《中國社會保障》，2002第2期。

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[9] 鄭秉文：《中國養老金發展報告2014》，北京，《經濟管理出版社》，2014年。

Abstract： This article selects fifteen indicators which impact the development level and financial situation of urban and rural old age insurance， and then adopts the method of factor analysis to measure the financial situation of Chinas old age insurance in all provinces and cities. It can be concluded that the regional development and financial situation of urban old age insurance in eastern provinces is good， while the development level of rural old age insurance is good in the western provinces. The gap between the western and eastern regions is narrowing. The difference within the western provinces is obvious. It concludes that economic development level、system dependent ratio and financial ability have direct influence on financial states， and the principal reason lies in the low pooling level.

Key Words： urban and rural old age insurance，factor analysis，financial sustainability