政府與社會資本合作（PPP）會計問題探討

□賈建軍 （上海金融學院會計學院 上海201209）

使用PPP方式替代傳統的完全由政府和公共部門提供基礎設施服務越來越普遍 （Eduardo et al，2013）。我國各級政府也把PPP作為基礎設施及服務提供的重要手段。對于基于基礎設施資產上的PPP會計核算及涉及到公共部門會計也涉及到私營部門會計，PPP項目資產和相關的負債如何報告在我國仍然缺乏相應的會計規范。會計規范缺失的微觀影響是不利于充分揭示PPP項目的風險可能導致項目決策失誤，宏觀影響是可能導致政府利用PPP隱藏財政風險，降低財政透明度。PPP在其他國家已經有了較長的歷史，積累了會計處理和報告的經驗，本文首先對國際上PPP業務發展和分類進行研究，然后對基礎設施項目PPP會計研究文獻進行回顧，提出我國基礎設施項目PPP會計規范的初步框架。

一、PPP的內涵

PPP項目的會計處理首先必須厘清PPP的概念，但是無論是國內還是國外對于PPP的定義和界定并不一致，有些概念仍待厘清（Khanom，2009；Eduardo et al，2013； 王守清 ，2014）。PPP概念的明確具有重要意義，在公共政策領域名稱的差異會影響到公眾對該政策的反應。實務中的PPP可能包括不同的內容和形式，從完全私有化到合營企業到外包等不同程度的私營方參與，不同的人從不同的角度對公私合伙制會有不同的理解（賈康、 孫潔，2014），PPP 沒有得到很好的定義（Guri Weihe，2006）。 PPP 概念和內涵的混亂限制了知識的積累和傳播，同時也為會計準則和規范的制定制造了障礙，適用于某一類型PPP的結論對其他類型PPP完全不適用。

（一）廣義的PPP

廣義的PPP是“公共部門和私營部門之間一定期限的合作，在此期間共同開發產品或提供服務并共擔與該產品或服務相關的風險、成本和資源（Van Ham&Koppenjan，2001；Klijn&Teisman，2004）。我國賈康、孫潔（2014）認為PPP是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。廣義PPP概念的優點是包含內容比較寬泛，公共部門和私營部門合作的期限、緊密程度、合作提供的產品和服務的內容、復雜性、是否存在制度化的合作以及公共部門和私營部門的數量都可以有很大的彈性，包括了有合同方式和無合同的公私合作。廣義PPP概念可以涵蓋不同的合作方式、期限、項目。

（二）國際組織對PPP的定義

國際組織為了推行PPP，也給出了自己的定義。PPP是指政府、營利性企業和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關系的形式（UN，1998）。PPP是指公共部門和私人部門之間的一種合作關系，其目的是為了提供傳統上由公共部門提供的公共項目或服務（EU Commission，2003）。PPP是由私營部門提供傳統上由公共部門提供的基礎設施資產和服務的安排（IMF，2006）。 PPP 是介于外包和私有化之間并結合了兩者特點的一種公共產品提供方式，它充分利用私人資源進行設計、建設、投資、經營和維護公共基礎設施，并提供相關服務以滿足公共需求 （美國PPP國家委員會，2002）。PPP是公共部門和私營部門的聯合工作，包括了合作制定政策、提供服務和基礎設施，如果涉及私營部門投資于基礎設施，最常見的形式是私營發起融資 （UK Treasury，2008）。PPP是公共部門主體和私營部門主體之間就提供公共資產和（或）服務達成的安排（IPSAS，2008）。 PPP 是公共部門和私營部門中長期合作安排來提供原由公共部門提供的基礎設施和公共服務，雙方有協商一致明確的提供公共基礎設施和服務的目標來動員私營部門技術、管理和財務資源來提供基礎設施、健康和教育等方面的基本公共服務（World Bank，2014）。

以上國際機構和組織PPP定義中IMF和EU的定義比較寬泛，把所有私人部門提供公共服務都劃分為PPP，實際上把完全私有化也歸入了PPP，不符合PPP公私合作的基本特征。UN的定義既包括了基于公共基礎設施的公共產品和服務提供，也包括政策方面的合作。而美國PPP國家委員會、英國和世界銀行的定義更強調基礎設施PPP項目。

雖然不同角度的PPP有不同的內涵，但是PPP也有共同的特點：公私共同決策、合伙投資、風險共擔和降低成本（McKinsey&Co.，2009）。 政府授權、進行規制和監管，企業出資、經營和提供公共產品或服務，共擔風險、共享收益，提高效率和服務水平等（王守清，2014）。PPP項目成功運作還必須具備一個條件，即合作雙方或多方都必須是在協商一致基礎上達成長期協議，作為平等的主體（伙伴）共同參與公共產品或服務的提供，私營部門承擔重大風險和管理責任，私營部門獲取的報酬取決于經營績效，公共部門負責對服務和公共產品質量和價格進行監管。

我國的政府與社會資本合作也是合作提供基礎設施相關的公共產品和服務，并且基礎設施項目PPP涉及的會計問題也最為復雜，因此本文第二部分研究基礎設施PPP項目會計準則的發展。

二、公共基礎設施PPP模式會計問題

（一）公共基礎設施PPP模式的內涵

公共基礎設施PPP模式是指公共部門和私營部門通過中長期合同約定雙方合作，動員雙方資源來實現基礎設施的融資、設計、建造、維護和營運以及基于基礎設施的公共產品和服務的提供等系列服務。

EU（2003）認為一個項目要成為PPP項目必須具備以下四項要素：一是必須涉及屬于公共領域的實物資產的建造或者運營，公共部門作為主要的購買方；二是必須由私營部門作為資產的運營方；三是主要資金來源是私營部門而非公共財政資金；四是私營部門必須投入項目的設計、規劃同時承擔重大（considerable）風險。

公共基礎設施PPP模式是介于完全公共部門提供和完全市場化提供之間的公共產品和服務提供模式，公共產品和服務提供過程可以劃分為確定和設計項目、為項目籌集資金、建造長期資產、營運和維護資產提供相應的服務（Jean and Thomas，2004）四個基本環節，私有化是將以上四個環節完全交給私營部門，政府職責是提供法律框架保證市場的正常運轉，另外一個極端是完全的國有化，私營部門除了作為政府需要產品和服務的供應商外幾乎不參與其他環節。如果政府把以上四個環節中某一部分由私營部門提供就產生了合同外包和PPP。

在PPP模式下，按照私營部門承擔責任和風險的方式不同有以下不同的方式 （ppp reference guide，p22），最常見的PPP模式是DBFO模式，在此模式下，公共部門（政府）明確提出需要私營合作者提供的服務，私營部門的合作方承擔設計 （design）、 建設（build）、融 資 （finance） 和 營 運 （operate）相應的資產來提供公共部門提出的服務 （Hemmings，2006）。 與 DBFO模式相比，按照私營部門和公共部門承擔的責任和風險不同可以延伸出不同的PPP模式，本文研究的PPP不包括政府的外包合同。

因此本文認為政府與社會資本合作（PPP）是公共部門與私營部門之間基于基礎設施資產提供公共產品和服務的長期合作合同，在此合同下雙方共同決策，共擔風險責任，共享報酬。此定義下的PPP具有三個基本特點：多任務（服務）捆綁、風險轉移共擔和長期合同（Elisabetta and David，2008）。

（二）PPP會計問題

由于PPP項目同時涉及公共部門和私營部門，兩者會計處理分別遵循公共部門會計和一般公認會計原則。這兩套會計準則在大部分國家是由不同機構制定的。在我國目前還沒有系統的公共部門（或者政府）會計準則，財政部門正在試編權責發生制政府資產負債表，財政部也正在研究制定政府會計準則。而目前適用于工商業企業的會計準則沒有專門針對PPP業務的相關規定。因此借鑒其他國家在PPP領域的會計準則發展經驗顯得尤為重要。基礎設施PPP會計涉及兩個核心問題：一是PPP項目資產和負債在哪方（公共部門或私營部門）報表上反映？如何反映？這一問題涉及到基礎設施資產在營運階段的所有權問題、合作期滿資產低價或者無償轉移給公共部門的確認，以及與資產運營和服務相關的政府承諾是否確認負債問題。二是PPP項目資產在宏觀經濟統計（國民賬戶和財政統計）上如何反映？會計對于資產的確認和計量的標準與政府財政統計的差異如何協調的問題。

由于各國由不同機構制定公共部門和私營部門的會計準則，兩者的確認標準不一致，導致PPP項目的資產在公共部門和私人部門資產負債表上存在重復報告、遺漏報告（孤兒資產）（David and Jeorge，2011），與之相關的負債或者義務沒有確認，低估了政府的債務，表面上滿足了某些財政政策規則的要求（Jean and Thomas，2004），比如歐盟對于成員國財政赤字的約束性規定。

（三）PPP項目資產確認：風險報酬轉移觀和控制觀

風險和報酬轉移觀點源自于租賃合同準則，美國SFAS 13租賃會計（FASB，1976）首次按照風險和報酬是否轉移區分融資租賃和經營租賃，該準則規定“如果租賃合同轉移了與資產所有權固有的重大風險和報酬，則承租方應該購置資產來處理，同時確認支付租金的義務；出租方作為銷售或者融資來處理（FASB，1976）。 這一觀點得到了IAS 17租賃準則（IASC，1982）和英國SSAP 21租賃和售后回購合同會計準則（ASC，1984）的采納。風險和報酬轉移觀點要求按照經濟交易的實質而非法律形式來反映經濟交易，因此如果轉移了以資產所有權相關的風險和報酬則雙方分別應該作為資產的購置和出售來處理。

控制觀與合并財務報表密切相關，從早期的百分之百完全控制到絕對多數控制（75%以上），后來發展到了多數（51%以上）和相對控制，按照IAS 27 合并財務報表（IASB，2003）觀點，所有權不再是合并的條件而是表明控制存在的標志。

采用風險報酬轉移標準的優點是可以采用定量方法確定風險和報酬分布，比較客觀。但是定量標準（明線測試）很容易誘導報告主體構造交易滿足分界線要求來滿足其特殊的需要。控制和風險報酬轉移之間關系比較復雜，風險和報酬分配可能是控制存在的標志，在某些情況下控制會影響風險和報酬的分配，對于PPP項目更是如此。風險和報酬轉移觀應用于PPP的問題是如何處理風險的部分轉移（Hemmings，2006）。 因為 PPP 項目的本質特點就是在政府公共部門和私營部門共擔風險，由最有能力管理風險的一方承擔風險。風險是否轉移需要根據PPP合同的內容實質來確定。正是由于風險報酬轉移觀在租賃準則實施中存在的問題導致IASB修訂該準則時不再按照此標準區分經營租賃和融資租賃來處理，而要求承租人按照承諾支付租金現值、續租選擇權、擔保余值及或有租金的現值確認一項資產和負債。

英國是較早采用基礎設施PPP（PFI）模式的國家（ACCA，2012），對于基礎設施PFI會計問題有明確的會計規范，英國會計準則委員會（ASB）1998年發布的財務報告準則第5號（以下簡稱FRS 5）：報告交易中實質注釋的應用，涉及到私營融資安排和類似合同，英國財政部1998年發布了技術公告第一號（簡稱TNN 1），明確了FRS 5如何在公共部門應用。雖然FRS 5是TNN 1在公共部門的應用指南，并且兩者的基本確認理論都是基于風險和報酬轉移觀點，但是在實際應用中FRS 5和TNN 1之間存在著矛盾，具體表現在對于政府付費的PPP項目的會計處理的差異。由于PPP項目會計同時涉及到公共部門和私營部門，兩者接受不同的會計監管機構制定的準則，如何協調公共部門會計和公司會計，避免出現重復確認PPP資產和遺漏確認是英國PPP會計存在爭議的問題。2001—2002年財政年度到2007—2008年財政年度之間FRS 5和TNN 1并存，大部分項目采用要求比較寬松的TNN 1，使得PFI項目不在政府的資產負債表上反映，滿足了公共支出控制的要求。但是在EU采用國際財務報告準則后，FRS 5和TNN 1之間的爭論和差異也失去了意義，英國PPP會計也面臨著從風險報酬觀轉向控制觀的問題。

IPSAS 32（2011）規定如果滿足以下兩個條件PPP資產和負債必須在政府的資產負債表確認為資產和負債，一是政府控制或者調控營運方必須提供的服務、服務對象和服務價格；二是在合同期滿政府擁有對PPP資產重大剩余權益。按照以上條件，政府付費PPP項目資產和相關負債都必須在政府資產表上報告。而向使用者收費的PPP項目取決于合同的具體細節。但是IPSAS的準則和解釋都是基于政府會計采用權責發生制，但是對于實行收付實現制政府會計的處理不明確。按照風險和報酬轉移觀，如果重大風險并未轉移給私營部門，PPP資產應該在政府或公共部門資產負債表報告。

IASB下屬的財務報告準則解釋委員會（IFRIC）發布了第十二號解釋特許授權服務安排（IFRIC 12），給予了PPP項目中私有的營運方（Operator）對能夠控制的特許授權服務協議相關資產的計量報告的解釋。對于公共部門如何確認相關資產和義務，IPSASB于2008年發布了咨詢意見稿，目前還沒有正式的決定。

（四）PPP項目的宏觀經濟統計問題

歐盟統計辦公室認為如果PPP滿足以下兩個條件則作為私營部門資產報告，不反映在政府部門資產負債表上：一是私營部門承擔建設風險，二是私營部門至少承擔可獲得性風險或者需求風險。

歐盟統計標準比較寬松（PWC，2005），IMF認為歐盟的觀點很可能導致PPP項目資產在政府資產負債表外反映，因為PPP項目中私營部門往往承擔了建設風險和可獲得性風險，即使政府承擔了需求風險也不在政府資產負債表上反映。這一方法可以使歐盟成員國規避政府財政規則的約束。IMF政府統計手冊（GFS Mannual，2001）規定如果政府承擔項目的風險和報酬 （政府控制項目的設計、質量、規模、資產維護、承擔建設風險，分擔需求風險、殘值風險和可獲得性風險）則必須統計為政府資產和負債。按照這一標準PPP項目資產不符合政府資產的要求，因為PPP項目運作中私營方往往承擔了建設風險。

IFRIC 12認為如果滿足以下兩個條件PPP資產應該在授予者（Grantor，即政府或公共部門）而不是營運方（Operator，即私人部門）資產負債表上反映：一是授權方控制或者規定提供服務的種類、服務對象和服務價格；二是授予者在合同期滿后通過所有權控制受益權或者資產的剩余權益，包括更新現有資產擁有處置剩余權。

三、我國PPP會計處理的建議

PPP會計問題不僅僅是技術性問題，同時包含了準則競爭問題和準則實施監管機制問題。準則競爭是政府會計采用專門的會計準則 （美國和英國等）還是引用企業會計準則（新西蘭和澳大利亞），后者是在國際范圍內國際公共部門會計準則理事會（IPSASB）制訂的準則與IASB所制訂的IFRSs，雖然IFRSs不具有法律強制力，但是得到了國際證券監管組織（IOSCO）以及歐盟（EU）和其他國家和地區的認可，具備一定的強制力。由于PPP涉及到公共部門 （采用政府會計準則）和私營部門 （采用IFRSs或者GAAP），兩套準則之間的差異為PPP會計的監管套利創造了空間，也是PPP項目孤兒資產產生的根源。政府會計也存在收付實現制會計和權責發生制會計兩套不同的體系，兩者對于PPP項目中政府的資產和負債的確認存在差異，另外政府財政統計標準與政府會計標準之間的差異也會造成PPP項目的信息披露產生差異，我國目前PPP會計和統計存在的問題是既缺乏相關的會計和統計準則，也缺乏實施相關準則的監管機構。

我國目前的會計規范中沒有專門針對PPP會計處理的相關規定，針對BOT模式財政部發布了企業會計準則解釋公告第2號給予了解釋，中國證監會在對監管問題解答中明確了BT項目核算的規定。企業會計準則解釋公告第5號征求意見稿曾對BT會計處理征求意見，但是發布的正式公告中沒有涉及BT模式。由于PPP模式眾多，針對具體模式發布會計處理意見難以覆蓋實務中的具體情況，需要根據PPP的實質明確會計處理的原則。相關會計規定的缺失導致PPP雙方可能都未報告PPP項目資產，同時公共部門利用會計準則的缺失掩蓋PPP方式提供基礎設施資產產生的相關負債。

（一）PPP項目營運方（Operator）會計

由于私營部門作為PPP項目的合作方必須遵循企業會計準則，而我國會計準則與國際會計準則趨同和等效是大勢所趨，并且PPP項目私營部門會計涉及到原有的多個會計準則，需要根據PPP項目合同的實質進行判斷適用的準則，為了規范今后的PPP項目會計處理，在正式的PPP項目會計準則發布之前需要財政部結合之前的BOT解釋公告實施情況給予具體的指南，該指南可以IFRIC 12為基礎來制定。

1.營運方對基礎設施資產的權利和義務。按照IFRIC 12的規定，私營部門營運方不能確認PPP項目下基礎設施資產。營運方只按照公允價值確認PPP項目下收取合同的對價權利，按照不同的情況可能確認為金融資產或者無形資產。如果營運方有無條件從授予方（公共部門）收取現金或其他金融資產的權利或者是按照公共部門的指示獲得與建造和營運基礎設施資產的權利則應該確認為“金融資產”，可能作為貸款和應收款、可供出售金融資產，按照攤余成本或者公允價值計量。如果營運方獲得了向其所建造或者維護的基礎設施資產使用者收費的權利則確認為無形資產。同一個PPP項目下營運方可能同時確認“金融資產”和“無形資產”，比如政府提供了最低收入保證部分確認為金融資產，在最低收入保證的基礎上如果營運方可以向基礎設施資產使用者收費則此部分確認為“無形資產”。后續按照合同期限進行攤銷或者進行減值測試。營運方承擔的對資產的維護和修復的義務（不包含升級）應該按照未來可能支出的最佳估計數披露或有負債。

2.營運方對PPP項目收入和費用的確認。由于營運方在PPP合同中同時提供了資產建造和資產營運服務，營運方取得的PPP項目下的收入分別確認為“建造合同收入”（對于建造和升級改造服務）和“營運服務收入”（營運資產和維護資產服務），同時確認相關的成本和費用。與PPP項目相關的借款費用除了可以確認無形資產時滿足借款費用資本化條件外其他的都確認為當期費用。

（二）PPP項目資產和相關承諾的政府會計和統計處理

如果PPP項目下的基礎設施資產不能作為私營部門的資產確認，則必須作為公共部門的資產確認，否則該資產成為“孤兒資產”。在目前我國政府會計采用收付實現制的情況下，在財政統計上如何統計PPP項目的基礎設施資產的價值需要參考IPSAS和政府財政統計手冊 （GFS，2001）的原則制定中國的統計標準，確保PPP項目下的資產按照統一的口徑進行統計。在正式的規定出臺之前，需要在政府財政統計報告中定性披露PPP相關的資產和負債，避免地方政府利用PPP隱瞞政府負債。

PPP作為推進城鎮基礎設施建設的重要手段，PPP不能僅僅作為解決基礎設施融資的工具，更重要的是發揮PPP提高基礎設施服務效率的作用，這需要完備的法律和法規體系的支持，而會計和統計法規是保證PPP項目信息披露真實完整和評價PPP項目的效率和價值的基礎條件，因此應該借鑒國際經驗，盡快完善我國PPP會計和統計的規范。