公路建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)應(yīng)注重生態(tài)保護(hù)

王文國

環(huán)境保護(hù)工作既是關(guān)系百姓利益的民生工程，也是國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施保障。近年來，生態(tài)保護(hù)審計(jì)已成為國家審計(jì)工作的一個(gè)重點(diǎn)方向和內(nèi)容。但我國的生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)審計(jì)剛剛起步，尚未積累足夠的工作經(jīng)驗(yàn)和形成完善的規(guī)范制度，加之生態(tài)保護(hù)關(guān)聯(lián)甚廣，仍有許多地方生態(tài)審計(jì)尚未觸及，建設(shè)項(xiàng)目就是典型。因此，項(xiàng)目建設(shè)，尤其涉及穿越原始森林的公路建設(shè)應(yīng)注重生態(tài)保護(hù)，研究相關(guān)防范措施。

一、公路項(xiàng)目審計(jì)注重生態(tài)保護(hù)的必要性

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，全國各地開發(fā)的各類建設(shè)項(xiàng)目大量涌現(xiàn)，不少類型和數(shù)量的建設(shè)項(xiàng)目與自然生態(tài)的保護(hù)要求發(fā)生了矛盾。目前，我國的環(huán)境問題已經(jīng)十分突出，除了環(huán)境污染，生態(tài)破壞和土壤沙漠化也是十分嚴(yán)重，一部分原因應(yīng)歸于項(xiàng)目建設(shè)，一些建設(shè)項(xiàng)目將原本十分脆弱的生態(tài)環(huán)境陷入不可修復(fù)的絕境。

近年來，公路建設(shè)飛速發(fā)展，我省的高速公路即將突破五千公里，隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，村村通公路的建設(shè)數(shù)量更是巨大，在建設(shè)過程中，防止項(xiàng)目建設(shè)破壞生態(tài)應(yīng)當(dāng)是國家審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)過程中十分關(guān)注的方面。

二、公路項(xiàng)目建設(shè)過程中存在的生態(tài)問題

（一）缺乏生態(tài)保護(hù)意識

在公路項(xiàng)目審計(jì)過程中，設(shè)計(jì)變更和工程簽證，甚至主體工程存在未批先建問題，不嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)和相關(guān)審批程序，在立項(xiàng)、可研和設(shè)計(jì)等先期建設(shè)階段關(guān)于生態(tài)保護(hù)方面的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。同時(shí)，建設(shè)管理人員和項(xiàng)目管理與施工人員缺乏生態(tài)保護(hù)意識，在施工過程中不嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價(jià)方案中預(yù)先制定的生態(tài)防范措施，欠缺環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律意識，在執(zhí)行水土保持方案和保護(hù)植被、水體方面的表現(xiàn)較為隨意。

（二）主體線路建設(shè)的土壤侵蝕

主體線路是生態(tài)環(huán)境影響最大的工程主體，公路主體工程建設(shè)經(jīng)常存在路基開挖和填埋，造成土壤侵蝕，一是產(chǎn)生于填方邊坡，二是產(chǎn)生于原有地層深挖后的削坡，以崩塌、滑坡重力侵蝕為主，既會直接破壞地表植被，造成植物群落蓋度、物種多樣性和生物量的下降，又會產(chǎn)生一定的廊道效應(yīng)，對動物遷徙造成阻礙。

（三）橋涵、立交工程建設(shè)的水污染

橋涵、立交工程施工會造成地表水體影響，主要污染源是施工作業(yè)的生產(chǎn)污水和施工人員的生活污水。其中，生產(chǎn)污水主要是鉆孔作業(yè)排放的含油和高濃度懸浮物污水和運(yùn)營期間車輛撒漏和雨天道路積聚的含油污水。

（四）隧道工程對地形景觀的破壞

隧道的生態(tài)影響主要表現(xiàn)為其施工誘發(fā)了不穩(wěn)定地層的形變，導(dǎo)致產(chǎn)生滑坡、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害及其影響隧道口的地形及景觀效果。其次，隧道挖掘及棄碴安置可能會改變或破壞自然景觀、地形地貌和地表植被。

（五）臨時(shí)占地對野生植物的影響

如果取棄土、施工便道、施工營地和原料拌合場等臨時(shí)工程施工管理不善，則會對沿線野生植物造成一定的破壞，臨時(shí)占地對野生植物的影響時(shí)間較短，但在一定程度上可得到恢復(fù)。

（六）服務(wù)區(qū)的生活污染

服務(wù)區(qū)需長期經(jīng)營，其場地人員活動強(qiáng)度大，主要影響是生活污水及洗車廢水。

三、公路項(xiàng)目建設(shè)中生態(tài)保護(hù)應(yīng)采取的審計(jì)措施

隨著環(huán)境保護(hù)政策的日趨完善，公路環(huán)境生態(tài)保護(hù)是公路建設(shè)項(xiàng)目不可回避的問題，審計(jì)機(jī)關(guān)需要深入研究相關(guān)措施，在生態(tài)保護(hù)方面發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。全過程跟蹤審計(jì)是解決公路項(xiàng)目建設(shè)生態(tài)問題的有效措施，全過程跟蹤審計(jì)除了建設(shè)項(xiàng)目的前期建設(shè)程序和建設(shè)施工外，還應(yīng)包括竣工決算審計(jì)和后續(xù)運(yùn)營審計(jì)。

（一）加強(qiáng)決策程序和建設(shè)程序的審計(jì)力度

一是加大公路項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)論證力度。培訓(xùn)審計(jì)人員掌握相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律知識，將建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響論證納入審計(jì)機(jī)制，強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目程序的嚴(yán)肅性和科學(xué)性。對于全過程跟蹤審計(jì)，未經(jīng)審計(jì)環(huán)境影響論證的不得進(jìn)入下一道建設(shè)程序；對于常規(guī)的事后竣工決算審計(jì)，隨著審計(jì)整改力度的不斷加大，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加大相關(guān)責(zé)任人的處罰力度。

二是在施工過程中，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)參與監(jiān)督公路項(xiàng)目生態(tài)保護(hù)措施的制定，施工過程中應(yīng)普及生態(tài)保護(hù)知識，尤其應(yīng)強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)管理人員與項(xiàng)目管理和施工人員的生態(tài)保護(hù)意識，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價(jià)方案中預(yù)先制定的生態(tài)防范措施。

三是嚴(yán)密關(guān)注和審查破壞林地、草地而修建的項(xiàng)目有無健全的批復(fù)手續(xù)，與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)從嚴(yán)制定生態(tài)保護(hù)措施。

（二）審計(jì)公路項(xiàng)目建設(shè)期間的生態(tài)保護(hù)措施

1.設(shè)計(jì)期間的審計(jì)措施。在全過程跟蹤審計(jì)中，加大設(shè)計(jì)階段的審計(jì)力度，未經(jīng)審計(jì)簽字同意，設(shè)計(jì)文件資料不得用于項(xiàng)目建設(shè)。

公路主體工程的設(shè)計(jì)文件重點(diǎn)審計(jì)線路選定，線路應(yīng)以少占耕地、少拆遷為原則，盡量繞避村鎮(zhèn)、居民集中區(qū)、學(xué)校等環(huán)境敏感區(qū)，還應(yīng)避開生態(tài)重要性等級較高的天保林。否則，應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，辦理相關(guān)占用手續(xù)。相應(yīng)的綠化設(shè)計(jì)應(yīng)視沿線路基形式、環(huán)境條件、綠化功能等要求逐段設(shè)計(jì)，物種應(yīng)以當(dāng)?shù)剡m生物種為主并避免外來物種和病害入侵，綠化布局應(yīng)以連續(xù)性和多樣性為原則。

橋涵、立交工程的設(shè)計(jì)文件要重點(diǎn)審查主體工程線路與水利、防洪等設(shè)施的位置關(guān)系，盡可能減少對生態(tài)環(huán)境的影響。此外，橋涵的合理設(shè)計(jì)也可消除主體線路的阻隔作用。隧道設(shè)計(jì)文件應(yīng)重點(diǎn)審查隧道所處的地層穩(wěn)定性，力求避開大斷層、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害嚴(yán)重地段，隧道洞口應(yīng)避開滑坡、崩塌、泥石流、厚覆蓋層、沖溝等不利位置。

臨時(shí)用地的設(shè)計(jì)文件應(yīng)重點(diǎn)審查棄渣場和取土場設(shè)置的合理性。臨時(shí)場地應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐匦魏瓦\(yùn)輸條件，并充分利用荒山、荒坡地、廢棄地、劣質(zhì)地，優(yōu)先選擇能夠最大限度節(jié)約土地、保護(hù)耕地的方案，并審查臨時(shí)占地植被恢復(fù)措施的科學(xué)性和合理性。

2.施工期間的審計(jì)措施。主體工程施工的審計(jì)重點(diǎn)：一是監(jiān)督建設(shè)單位宣傳野生動物保護(hù)法規(guī)，打擊捕殺野生動物的行為；二是施工前進(jìn)行生態(tài)保護(hù)培訓(xùn)，制定嚴(yán)格的植物保護(hù)制度，并給施工人員發(fā)放保護(hù)植物圖冊，以便于施工中正確辨認(rèn)國家保護(hù)植物；三是妥善安排工程施工方式和時(shí)段，減少對動植物的影響。最大限度地減少爆破震動和噪聲給野生動物帶來的影響，設(shè)計(jì)上盡可能選用低噪聲施工機(jī)械和工藝；四是土石料場開采、路基坑開挖等必須按設(shè)計(jì)要求進(jìn)行施工，并盡量做到挖填平衡，施工過程中采取平行作業(yè)，邊開挖、邊平整、邊采取臨時(shí)性排水和護(hù)坡措施，及時(shí)綠化重建景觀。

橋涵、立交工程施工的審計(jì)重點(diǎn)：一是涵洞建設(shè)要按照設(shè)計(jì)寬度，并盡可能在橋涵下栽種草本植物，保證動物暢通行走，降低對野生動物的阻隔；二是立交工程施工除平面綠化外，還應(yīng)重視垂直綠化，形成全方位的立體綠化區(qū)。服務(wù)區(qū)、收費(fèi)站、養(yǎng)護(hù)工區(qū)等用地應(yīng)盡可能設(shè)置在公路用地范圍內(nèi)，或利用荒地、廢棄地，不得占用基本農(nóng)田，并采取有效措施防止污染農(nóng)田。

3.運(yùn)營期間的審計(jì)措施。按照建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理有關(guān)規(guī)定，及時(shí)進(jìn)行公路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)竣工驗(yàn)收。竣工驗(yàn)收后，審計(jì)應(yīng)根據(jù)需要，不定期參與監(jiān)督公路沿線工程防護(hù)設(shè)施的管理和維護(hù)，定期檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決，以保證防護(hù)設(shè)施功能的正常發(fā)揮，保障環(huán)境敏感點(diǎn)的環(huán)境功能。

通過分析，可以發(fā)現(xiàn)公路項(xiàng)目建設(shè)的前期階段、后期運(yùn)營階段，尤其施工階段，會對生態(tài)環(huán)境造成不利影響。因此，在公路項(xiàng)目審計(jì)中，尤其全過程跟蹤審計(jì)中，必須注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，在審計(jì)過程中，一旦發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)的施工行為，立即制止，并同時(shí)向有關(guān)部門反映。已經(jīng)破壞的，要及時(shí)采取補(bǔ)救措施。合理設(shè)計(jì)環(huán)保方案，因地制宜地選擇環(huán)保措施，只有將生態(tài)保護(hù)的理念貫徹到公路項(xiàng)目的立項(xiàng)、可研、設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營各個(gè)階段，并通過有效的審計(jì)監(jiān)督手段，才能達(dá)到保護(hù)生態(tài)的預(yù)期目的。

（作者單位：陜西省審計(jì)廳）