論我國對地方政府性債務的管理

王彪華

近年來，我國政府性債務問題越來越受到實務部門和理論界的關注，而地方政府性債務的規模、風險和舉債行為等更是得到重視。對于地方政府來說，政府性債務不僅影響了財政良性運行和經濟社會可持續性發展，還影響到基層政權運轉、政府信用和威信等。研究地方政府性債務的管理，對加強政府性債務管理、分析地方政府舉債行為、探求政府舉債動因和化解政府性債務具有一定的現實意義。

我國對地方政府性債務管理的歷史沿革

我國地方政府舉債歷史悠久，在計劃經濟時期、改革開放初期和當前都具有不同的特點。梳理我國不同時期對地方政府性債務管理歷史，對當前如何管理地方政府性債務具有借鑒價值。

在計劃經濟時期，財政體制具有“統收統支”的集權型特征，中央政府通過制度規定對地方政府實行嚴格管理。在這個時期，中央政府壟斷著社會絕大多數資源，各級地方政府幾乎沒有可供自己支配的財力和財權，盡管中央政府為了發揮地方政府的積極性，實行過中央和地方之間的“比例分成，三年不變”體制（1958年）、“財政收支包干”體制（1971-1973年）等措施，甚至下放部分舉債權，如在建國初期，我國曾嘗試在一些地方發行地方債，這些地方債包括“東北生產建設折實公債”“地方經濟建設折實公債”等；還出臺過一些專門發行債務的規定，如1958年4月中央《關于發行地方公債的決定》，該決定允許省級政府在確有必要的時候，為籌集建設資金可發行地方建設公債。

從1979年開始，我國實行了以“放權讓利”為特征的經濟體制改革。由于我國傳統的計劃經濟體制實質上是一種財政主導型經濟，財政是整個經濟體制的核心，所以這場以市場化為導向的改革是以財政改革為突破口的，改革內容集中體現在政府與企業分配關系以及中央和地方政府關系的調整等方面。從財政體制的變遷上看，最重要的變化在于財政體制由單一制向各種分權性的包干制轉變。在這種相對統一的經濟、財政政策下，對地方政府舉債管理也比較嚴格。

1994年實施“分稅制”后，伴隨著事權下放，地方政府成為一個重要的經濟發展主體和調控主體，擔負了重要的經濟發展職能。與此同時，出于財政收入規范化管理的目標，在財權的劃分中，主要是側重于稅收收入資源的劃分，而對于其他政府收入資源的劃分仍然側重于中央政府的統一調度，包括對地方政府舉債的管理。1994年預算法、1995年擔保法和1996年貸款通則等，這些規定都為控制地方政府實行預算赤字的債務融資提供了法律依據。現實中地方政府舉債行為以各種面目出現，如地方政府的財政部門直接提供擔保函或者寬慰函，通過各種融資平臺公司進行貸款，通過單位或者企業借款或者發行債券等等，在客觀上已經形成了地方政府的融資體系，對其管理，形式上嚴格，實質上松懈。

近年來，對地方政府性債務的管理措施逐漸加強，尤其是開展了兩次政府性債務審計后，各級政府積極采取有效措施，完善相關制度，消化存量債務，嚴控增量債務，清理規范融資平臺，取得了一定成效。地方政府性債務管理的制度更加完善，財政、金融監管部門和地方政府都相繼出臺了規范和加強債務管理文件，內容涉及完善國債和地方政府債券舉借、償還、使用和管理等。債務風險防范措施不斷強化，通過建立風險預警機制、償債準備金制度和財政獎補機制等措施化解存量債務。地方政府融資平臺償債能力有所增加，尤其是2010年國發[2010]19號文出臺后，對地方政府融資平臺進行清理規范，通過增加注冊資本、注入優質資產和完善治理結構等，提高其資產質量和償債能力。

加強地方政府性債務管理的對策

對于數量龐大的地方政府性債務和層出不窮的舉債行為，如何進行規范和管理，使其走上良性發展軌道，是中央政府和地方政府面臨的共同課題。從我國對地方政府債務管理的歷程來看，已經積累了一定的經驗，但若要應對日益復雜的形勢變化，還需要借鑒國際先進經驗和做法，通過制度創新來加強對地方政府債務進行規范和管理。

（一）通過制度創新完善財稅管理體制，從根本上解決地方政府面臨的財政困難問題，是對地方政府性債務加強管理的基礎

無論是我國地方政府舉債發展歷程還是現實狀況，舉債的根本原因要么是事權過多，超過財力承受限度，要么是財力不足，收不抵支。要解決好這一問題，需要通過制度創新予以解決。針對地方政府事權過多的問題，需要通過制度創新明晰地方政府事權，建立起與其財力相匹配的事權體系，這單靠財政部門無法完成，需要各級政府全力協作，梳理各級政府事權，不得隨意將事權上升、下降或者轉移，這種制度創新是部門間、政府間博弈的過程，既需要通過頂層設計、全局部署，更需要包括財政部門在內的各部門通力合作，協調配合。針對地方政府財力不足的問題，需要逐步完善地方政府稅收體系，調整各級政府間的財力劃分和分配機制。統一稅政的前提下，賦予省級政府適當稅政管理權限，培育地方支柱稅源，進一步擴大地方稅種，完善地方稅體系，并使各級政府都有自己的主體稅種，完善轉移支付制度，加大對財政困難地區的支持。

（二）加強對地方政府性債務的管理，重點是對存量債務的風險管理和增量債務的規模控制

從國外對地方債務管理的經驗來看，主要是從存量債務和增量債務這兩方面下手。我國地方政府性債務要按照2014年國發[2014]43號文件要求，遵循“疏堵結合、分清責任、規范管理、防范風險、穩步推進”原則，建立起“借、管、用”相統一的地方政府性債務管理機制。對于存量債務，繼續控制和化解債務風險，按照建立風險預警機制、風險應急處置機制和嚴肅財經紀律的要求，重在貫徹落實已經建立起的這些體制機制，真正在實踐中發揮作用而不是流于形式，尤其是對于存在的新情況，如近期推出的地方政府債務置換，目的是為了解決地方政府性債務陽光化、融資期限和成本優化問題，需要進一步探索和完善。對于增量債務，通過建立規范運行的省級地方政府舉債融資機制，明確融資范圍和規范，并大力推行政府與社會資本合作模式，拓寬資金來源渠道，緩解政府資金壓力，通過建立責任追究制度加強債務監管；嚴格執行地方政府性債務的規模控制和預算管理，債務增量要實行限額管理并嚴格執行報批制度，舉債在遵循市場化原則前提下，舉債程序和資金用途也都需要報批；將增量債務納入預算管理，增加透明度和監管力度，等等。

（三）完善相關配套措施，建立起多元化的地方政府債務管理體系

繼續完善地方黨委政府領導干部考核體系，將地方政府性債務情況作為一個單獨考核指標進行考核，既要關注存量債務的化解情況，要關注增量債務的投向、規模和結構等，尤其是相關制度規范的建設情況。將政府性債務納入地方黨委政府和部門領導人員經濟責任審計，在經濟責任審計的計劃、方案、實施和報告等全過程都要對政府性債務的有關情況進行關注，不僅要注重問題導向，發現存在的問題和違法違規情況，更要注重制度建設，通過建章立制來解決根本性問題。繼續與相關部門搞好協調配合完善相關制度，這些制度除了上述的考核制度和審計制度外，還需要建立起債務報告、債務公告、債務統計、債務風險等制度，這些制度建設需要財政、金融、審計、統計等部門的協調配合。

（作者單位：中國審計學會）