工程變更原因及加強管理的措施

祁亞梅

工程變更是在工程項目實施過程中，以工程量清單施工項目為單位，比較施工圖紙、設計變化與投標時的工程量清單、招標圖紙、技術條款、邊界條件等兩者在材料、工藝、功能、構造、尺寸、技術指標、工程數量、主要施工方法等方面做出的改變。它是引起工程價款變化的主要因素。近年來工程變更管理不規范，隨意變更，致使結算價款較合同價增加較多的情況時有發生。大量的變更讓一些施工企業先求中標而后求利潤成為可能，擾亂了建筑市場，增加了工程管理難度，形成管理漏洞，使投資效益下降，也為一些人貪污腐敗、違法犯罪提供了機會。

一、形成工程變更的原因

（一）設計深度不夠導致的工程變更

一是項目決策時設計深度不夠，對項目可行性和必要性，以及建成后的效益深入分析和科學論證不夠，一些項目在立項目時就存在“先天缺陷”， 致使項目在建設中邊建邊改。如審計人員在對某異地重建項目進行審計時，發現項目批復建設內容只有主樓建設，而無室外配套設施建設，這使得項目建設內容增加成為必然，且因配套設施未做規劃，資金未落實而無法建設，致使主樓建成兩年仍無法投入使用，項目效益難以發揮。二是施工圖設計深度不夠或存在缺陷，導致項目實施過程中問題較多，變更較大。審計中發現有些設計單位在無勘察報告情況下就出具了設計圖紙，有些設計未對現場情況充分考慮，存在設計深度不夠或缺陷。如在對某原址新建項目進行審計時，審計人員發現該新建建筑緊臨其它建筑，基礎開挖必然涉及基坑防護，但該設計圖中無基坑防護的設計方案，工程開始施工后，建設單位只得再次委托設計部門以變更圖形式增加設計。

（二）工程量清單文件編制不規范、清單描述模糊或不準確，清單工程量計算錯誤，漏項缺項，形成工程變更

我國目前實行的是工程量清單計價辦法，工程量清單編制的科學性和完整性直接影響到工程造價的準確性。因大多建設單位無編制工程量清單的能力和資質，目前工程量清單的編制一般都是由建設單位委托中介機構編制，而中介機構在此方面的水平良莠不齊，對中介機構清單編制錯誤的責任追究制度執行較弱，有些中介機構編制清單時不負責，缺項漏項情況時常發生。

（三）招標過程不規范造成工程變更

一是建設單位為減少交納費用等原因，通過在招標時降低裝修標準、人為甩項，取消必建項目，壓低招標價等，到實際施工時再將此部分以變更形式予以增加。二是暫定材料價設置不合理。主要表現是暫定材料價格過多和暫定價格與實際市場價相差較大，如對某工程審計中發現，工程招標時將涉及的大部分材料價格確定為暫定價（合同工期為70天的工程，工程暫定材料達169種，建設過程中建設單位因各種因素限制僅認質認價68種，實際認價材料僅占應認價的40%，材料差價一項就增加工程價款110余萬元，占工程總變更增加價款的70%）。某工程一項材料價格暫定價為12萬元，最終雙方認定價款為72萬元，增加60萬元，占暫定價的500%。這種做法使工程管理的難度加大，加之政府建設項目大多由建設單位人員自行管理，且這些人員大多無工程管理經驗和相關專業知識，與施工方較強的專業性人員形成較大的信息不對等，施工方往往會將增加價款的材料讓建設方認價，而對于減少價款的材料消極對待，將材料的價格風險大部分轉嫁到建設方。三是評標辦法不合理，有些項目直接確定以低價中標，對價格的合理性不做分析。由于招標市場的激烈競爭，大部分施工單位都是先求中標而后求利潤。中標后，施工企業要想獲得較大利潤，就必然在施工過程中想方設法采用變更來增加造價，以賺取更多利潤。

（四）造價管理意識淡薄，管理不當

一是部分建設單位控制工程造價意識淡薄，專業技術人員不足，對工程施工承包商提出的問題不能正確分析判斷，往往是輕信承包商意見，使一些不合理的變更、設計修改增加，從而增加工程造價。二是責任追究制度尚不健全，管理責任落實和問責難度大，致使有些建設單位在項目建設中講排場比闊氣，擅自提高建設標準、裝修標準，在工程管理中慷國家之慨。三是工程簽證管理不規范、不及時。工程完工后集中補簽，安排一些不懂工程管理或與項目不相干人員簽證，有些項目監理方人員履職不到位，甚至和施工方沆瀣一氣，項目業主單位現場管理人員不負責任，簽證時只簽證變更增加項目，不簽證或少簽證變更減少項目。

二、加強工程簽證管理的措施

（一）加強推行總承包制

工程總承包是指從事工程總承包的企業受業主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行（交工驗收）等實行全過程或若干階段的承包。工程總承包有利于控制工程造價，提升招標層次，在強化設計責任的前提下，通過概念設計與價格的雙重競標，把“投資無底洞”消滅在工程發包之中。而且實行整體性發包，可以大幅度降低招標成本。

（二）提高設計精度和深度

設計階段是投資控制的龍頭，是處理好經濟和技術之間的紐帶，是項目成敗的關鍵，要想控制好政府建設項目投資，就必須把好這個關。一是要加強項目可行性研究，對項目的可行性和必要性，以及建成后的效益進行深入分析和科學論證，做好可行性研究報告，編制好項目建議書，并且保證投資估算的全面性、準確性，為政府的決策提供更科學、可靠的資料；二是把好施工圖設計關。大型項目要以招標形式確定設計單位，要認真仔細地編制招標文件，提高招標文件的針對性。選擇負責、有資質的設計單位進行項目設計。同時要加大政府投資項目對勘察、設計重大缺陷的責任追究制，要將出現重大設計缺陷的設計單位納入政府投資項目設計招標黑名單，同時明確責任追究辦法，設計單位應計提風險基金，對因設計造成的損失承擔賠償責任。堅持設計與造價結合，設計在注重技術和外觀時，要盡可能降低工程的資金投入，提高資金使用效益，適當引入激勵機制。

（三）規范工程招投標和合同簽訂

設計圖一經確定，工程招標就應嚴格按審定的設計圖進行招標，而不應在招標時對設計圖的內容進行過多的變更、修改，增加不確定因素。同時提高對招標工程量清單編制準確性的認識，要科學合理地確定暫定材料價格的數量，確保最高限價的科學性和合理性。施工方中標后，簽訂合同和招標文件規定應一致，而不應簽訂與招標文件規定不一致甚至相矛盾的條款。

（四）加強工程項目建設中的管理

一是健立健全政府投資建設項目工程變更管理制度。建設行政管理部門應研究制定政府投資建設項目工程變更規范性文件，規范工程變更程序。對政府投資項目中工程項目變更簽證可實行報請制度，明確報請程序，并發揮各個部門的聯動機制，對不經過報請程序擅自變更增加工程價款的行為，財政或建設單位應當不予撥付工程款，審計部門亦不予以認可，并由紀檢、監察部門追究相關人員責任。二是建立健全項目超投資責任追究倒查制度。項目完成后要對項目進行評審，分析超投資原因，實行責任追究倒查。

（作者單位：陳倉區審計局）