新形勢下政府環境審計的改善路徑

吉越

當前，資源危機和環境污染已經成為制約我國經濟社會發展和人民生活水平提高的嚴重阻礙，緩解這一矛盾已成當務之急和重中之重。然而，經濟與自然環境和諧發展是一項龐大而復雜的系統工程，不僅需要環境資源保護主管部門的嚴格管理和資源開發利用企業以及普通民眾的意識覺醒和有效配合，也需要處于獨立地位的審計部門的監督和評價。因此，國家審計機關應加強資源環境審計力度，充分發揮國家審計在監督節能減排和環境污染防治、確保各級政府部門和企事業單位切實履行環境保護責任、優化經濟社會發展環境方面的功能。

一、新形勢下政府環境審計存在問題及原因分析

（一）環境審計法律法規不健全，指標體系不完善

一是現行的法律法規沒有明確賦予政府審計機關環境審計的職責。我國憲法、審計法和環境保護法中都沒有明確審計機關在環境監督管理中的權責。由于沒有明確的法律依據作支撐， 審計人員在審計活動中往往處于相對被動的位置，政府環境審計工作力度受到了影響。二是未制定環境審計準則，環境評價指標體系不完善。環境審計對審計對象的鑒證和評價需要依據相關的環境標準，我國環境保護標準雖在不斷完善，但與國際環境保護標準相比較還存在適用性不強、銜接配合不夠充分、制定不夠科學等問題，且適合我國國情和環境狀況，具有權威性、適用性的環境審計評價指標體系尚未建立，導致環境審計工作缺少規范和指導，增加了環境審計的操作難度。

（二）環境審計范圍不全面，審計內容單一

我國近些年開展的環境審計項目一般都是以環境專項資金為審計主線，主要集中在資金的籌集、使用及管理方面，而對環境保護專項資金使用效益的評價、對政府資源環境政策制訂與執行等方面的審計監督則相對滯后。目前我國的政府環境審計方式也比較單一，較多地停留在環境財務審計和環境合規性審計的層面上，不能有效地實施環境績效審計，限制了環境審計的發展，導致我國政府環境審計層次不高、審計評價不夠全面具體、分析查證問題不夠深入透徹、審計結論不夠科學權威，不能充分發揮其評價環境管理系統績效、控制環境風險的作用，致使相同問題屢查屢犯。

（三）審計能力不足，審計技術方法落后

一是審計人員缺少專業勝任能力。當前，我國實施的環境審計項目有限，致使審計人員對環境審計的認識不夠、理論知識和實務經驗相對欠缺。環境審計是個專業性和技術性很強的審計類型，綜合了環境學、經濟學、工程學、統計學等多面的知識，對審計人員知識結構和綜合素質要求非常高。而大多數審計人員是經濟管理類學科出身，審計工作也多集中于財政、金融、會計方面，對環境審計的目標、程序、內容和方法等不熟悉，無法勝任環境審計工作。二是審計技術方法比較落后。我國環境審計理論研究涉及實務技術方法的很少，尚未形成統一、規范的審計技術方法體系，在從事環境審計工作時，只能沿用審閱資料、實地核查、審計抽樣、分析性復核等傳統財務審計的思路和方法。隨著我國環境審計范圍的拓展、內容的深化，現有的審計方法難以滿足環境審計的復雜性和綜合性要求。

（四）審計結果不夠公開透明，環保意識需加強

當前，很多地方政府和職能部門依然是重經濟增長輕環境保護，制定經濟發展規劃時沒有進行環境影響評價，甚至不惜以犧牲環境為代價來換取經濟的片面增長。在這種理念的驅使下，不重視環境審計結果，不積極整改環境審計問題。而且，我國環境審計結果公告制度不完善，環境審計結果公告數量有限，已發布的結果公告中對審計處理處罰、問題整改情況的闡述不明確甚至缺乏，這樣既不利于審計結果的執行，也不能引起社會公眾對我國環境污染形勢的嚴峻性、環境破壞的危害性以及開展環境審計緊迫性的應有重視，不能激發他們的保護意識和維權意識。

（五）審計結果執行不到位，審計整改不力

目前，在處理處罰環境違法行為時很少追究領導干部或相關責任人在貫徹執行環境保護政策措施、進行科學決策、實施有效管理等履職過程中的環境保護責任，對沒有履行環境保護責任的行為缺乏問責、追責，且對被審計單位違反環境保護相關法律法規的行為沒有進行處罰或者處罰的較輕，致使有些被審計單位不愿意執行環境審計結果，不愿意釆取相應的措施糾正自己的錯誤行為，最終影響到審計結果的執行，導致整改不徹底、不到位。

二、新形勢下改善政府環境審計的對策建議

（一）完善政府環境審計制度體系

要盡快統一和完善環境審計相關法律制度和準則體系，通過修訂現有的法律法規和制定可操作的環境審計工作實施細則，明確政府環境審計的地位、職責、對象、程序、范圍、內容、與其他部門的協調合作關系、法律責任，以及審計人員在專業素質、環境審計風險、環境審計質量控制等方面的規范要求，作為政府環境審計的工作指南，讓政府環境審計有法可依，不斷促進環境審計工作的制度化、規范化。另外，還要建立和統一環境績效考評指標體系和評價辦法，作為環境審計的技術支撐，提高審計結果的科學性和準確性。

（二）拓展政府環境審計范圍

將政府環境審計融入到政治、經濟、社會、文化建設的各方面和全過程，突破傳統環境審計只關注環境保護資金運用情況、環境政策法規執行情況、環境保護建設項目開展情況的局限，還要關注環境管理系統運行情況、環境責任和環境效益的履行情況，在環境合規性審計和環境財務審計的基礎上， 拓展環境審計的范圍和內容， 把資源環境審計同財政審計、金融審計、經濟責任審計、企業審計、投資審計、專項審計調查等審計類型有機結合起來。將項目環境影響評價等環保措施落實情況納入重大投資建設項目審計范圍； 將與資源環境有關的產業政策落實情況審計納入金融審計項目審計范圍； 將企業履行環境保護責任情況納入企業審計項目審計范圍； 將地方行政領導執行國家環境保護政策情況納入經濟責任審計項目范圍；將審計范圍逐步擴大到固體廢棄物處理、生物多樣性保護、濕地保護、能源審計等新興項目中。同時，實行多部門聯合審計，整合審計資源，提高環境審計效率，減少資源環境的損失，促進生態文明建設。

（三）改進政府環境審計方式

要借鑒、引進國際上開展環境審計實務的先進經驗，突破傳統財務審計的思路，改進環境審計方法。一是不斷創新審計技術手段。將傳統審計方法與績效評價方法結合起來，采取聯合審計和交叉審計等形式，充分發揮技術鑒定法、實驗分析法、專家咨詢法、問卷調查法、工藝流程法、委托第三方取證法等方法在搜集審計證據方面的作用；針對具體的項目因地制宜地選擇環評分析法、成本效益法、人力資本法、風險評估法和在線檢測法等新的審計技術，不斷提高審計效率。二是將信息技術手段運用到環境審計中，運用計算機輔助審計方法，對被審計單位的環境統計信息系統、污水處理信息系統、排污費征收管理系統等數據進行篩選和查詢，獲取真實、有效的環境數據，據以檢查有關部門和單位環境信息系統的安全性、合理性和效率性，提高環境審計的效果。

（四）提升政府環境審計能力

要提高政府環境審計的質量和效率，真正發揮政府環境審計在國家治理和生態文明建設中的作用，就必須提升環境審計能力和水平。一是完善審計工作機構設置。各級審計機關要積極探索設立或完善專門從事環境審計的工作機構，明確環境審計工作的職責和任務。二是建立專業的環境審計隊伍。通過引進專業人才、組織專門培訓、聘請專家等方式提升環境審計工作人員素質。引進專業人才，即引進與環境審計相關的環境學、工程學、公共管理學等專業人才擴充審計隊伍；組織專門培訓，就是通過向審計人員傳授環境審計相關知識、講解環境審計工作方案、分析環境審計案例，引導其把握環境審計的重點和難點，提升環境審計能力；聘請專家，就是聘請項目評估師、工程師、環境專家等組成專家小組，參與審計項目或者為審計組提供業務指導和咨詢。三是強化環境審計理論研究。積極引進國外環境審計先進經驗， 形成環境審計實例匯編，推行審計項目課題化，以課題化研究成果指導我國環境審計實踐。

（五）強化政府環境審計結果執行

一是增強生態文明建設理念和環境保護意識，引導政府在制定經濟社會發展規劃時注重環境效益，向公眾宣傳政府環境審計的意義和作用，強化他們對環境審計的認知，提高他們對審計結果的關注度，引導他們加強對環境責任人的社會監督。二是加大環境審計結果的責任追究和處理處罰力度。對未履行環境保護責任的行為問責、追責 ，并將環境責任履行情況作為考評、任用、獎懲領導干部的標準之一，以此來提高責任人的環境保護意識，增強其履行保護環境、節約資源職責的主動性和積極性。三是建立環境審計整改長效機制，保障審計問題整改。建立和完善環境審計整改結果報告和公告制度，將被審計單位的整改情況和審計建議的落實情況向社會公眾公告，充分利用社會公眾的監督力量；建立環境審計整改跟蹤檢查制度，要求被審計單位按時向審計機關報送問題整改情況，并對整改情況進行跟蹤檢查和復核，確保環境審計問題得到全面徹底的整改、環境審計意見和建議得到落實、環境審計結果得到有效執行。

（作者單位：西北大學經濟管理學院）