審計問責的機制優(yōu)化

唐松慶

2011年12月22日，聯(lián)合國大會通過了“強化審計機關(guān)，提高行政效率、問責、效益和透明度”的A/66/209號決議，確認了審計機關(guān)的問責作用。我國亦掀起了一場場問責風暴，在風暴的洗禮下，公眾對審計問責的關(guān)注經(jīng)歷了從知之較少到熱切期待，再到麻木、無奈的過程。導致這一現(xiàn)象的原因主要是社會對審計期望值的提高和審計問責供給不足的矛盾。審計問責涉及經(jīng)濟學、管理學、法學和政治學等多門學科，但相關(guān)理論研究并不多見，這在很大程度上掣肘了審計制度化建設(shè)及其功能的發(fā)揮。由中國時代經(jīng)濟出版社出版的《審計問責研究》（以下簡稱《問責》）一書，在廓清相關(guān)理論及概念的基礎(chǔ)上，從審計權(quán)運行的內(nèi)部要素入手，通過解剖代表性國家的相應(yīng)制度，比較差異，查找原因，提出要素優(yōu)化策略。通過關(guān)注審計問責與其它問責的關(guān)系，實現(xiàn)審計問責內(nèi)部要素的協(xié)調(diào)及與其它問責機制的聯(lián)動，主張理性擴張審計問責。

一、問責主體的增設(shè)。該書突破了“就審計論審計”、“就審計機關(guān)論審計問責”的局限，主張從權(quán)力—權(quán)利兩個向度，將審計問責主體分為追責主體與擔責主體，將追責主體再分為權(quán)力型追責主體與權(quán)利型追責主體，從而引入了人大、司法機關(guān)等權(quán)力型主體和公眾、媒體等權(quán)利型主體，并通過對這些主體的獨立性、協(xié)作性和參與性的探討，實現(xiàn)由審計機關(guān)問責向以審計機關(guān)為主導、多主體參與的問責主體擴張。它從權(quán)力與權(quán)利兩個向度，擴大審計問責主體，實現(xiàn)問責資源整合契合，與《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱為“決定”）所要求的：“將審計監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督等結(jié)合起來，增強監(jiān)督合力和實效”形成契合。

二、問責范圍的拓展。《問責》發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的“人民利益觀”和“財政資金觀”所確定的問責范圍缺乏包容性和直觀性，需要從國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的高度，以財政性資金為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)公共利益最大化為目標，建構(gòu)起“客觀+主觀”的二維區(qū)域問責范圍，以開放的姿態(tài)，彈性地接納需要審計問責的領(lǐng)域。它主張將公共資金績效、領(lǐng)導人員的決策責任和社會責任納入問責范圍，在有序拓展問責范圍的同時，實現(xiàn)問責范圍的區(qū)域化和形象化。這與中央所要求的：“對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況實施審計全覆蓋，對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計”形成呼應(yīng)。

三、問責方式的創(chuàng)新。《問責》一書在充分肯定審計機關(guān)單獨直接實施問責這一方式的基礎(chǔ)上，主張審計機關(guān)的問責方式應(yīng)當與時俱進，有所突破和創(chuàng)新。為此，該書從以下方面進行了論證：一是主張將審計問責方式分為獨立型和協(xié)同型兩類，實現(xiàn)了由審計機關(guān)問責方式向?qū)徲媶栘熤黧w問責方式的擴張，為其它追責主體參與審計問責開辟了通道；二是在研究審計機關(guān)問責方式時，將審計鑒證和審計建議納入問責方式范疇，將原來的審計處理、處罰兩種方式擴張為四種；審計鑒證、審計建議、審計處理和審計處罰，并通過對這些方式的關(guān)聯(lián)性分析，構(gòu)建更嚴密的問責方式網(wǎng)。三是對審計公告、審計整改、審計移送等協(xié)同型問責方式進行了研究，有助構(gòu)建審計問責的協(xié)力程序，這些為暢通問責渠道、整合監(jiān)督資源提出了具體策略，回應(yīng)了中央的重大決策。

四、問責程序的補強。中國的審計實踐證明，審計問責從本質(zhì)上來說是行政權(quán)力的具體運用，因而需要完善的程序設(shè)計予以保證。為此，該書在分析啟動、告知、說理、回避等線性問責程序的基礎(chǔ)上，提出了構(gòu)建審計問責的裁量程序和協(xié)助程序等建議，主張強化審計問責過程中的說理程序、明確裁量因素、構(gòu)建裁量規(guī)則；探索審計問責中各主體的主體間性，構(gòu)建審計機關(guān)與審計相對人之間的協(xié)力程序、權(quán)力型追責主體間的協(xié)助程序等，暢通多主體互動通道，以進一步整合問責資源。

此外，該書在分析申請本級政府裁決、審計復議、審計行政訴訟等三種救濟方式的基礎(chǔ)上，還探討了申請審計自糾，以進一步提高審計相對人的權(quán)益保障力度，促進審計機關(guān)依法問責。

總之，該書目標明確，它從機制角度，對審計權(quán)的運作，提出優(yōu)化策略，從而提高審計機關(guān)參與國家治理的能力；思路清晰，從審計問責實踐到審計問責規(guī)范，再將審計問責規(guī)范與審計問責目標對比，回到審計問責規(guī)范要素的構(gòu)建；視野開闊，從中國審計實踐出發(fā)，審視審計問責機制的不足，梳理代表性國家的審計問責規(guī)范，尋找機制再造路徑；創(chuàng)新點多，從問責機制的五大要素入手，通過對這些要素中的關(guān)鍵點與不足點的交集進行創(chuàng)新，以實現(xiàn)審計問責的理性擴張和機制優(yōu)化，與國家決策形成契合。它的出版對優(yōu)化審計問責機制、促進完善治理有借鑒意義，對審計理論研究和開展審計實踐有參考價值。

（作者系廣西審計學會顧問）