港口建設(shè)費征管制度體系研究

魏明++武芳++朱博麟++李睿

摘 要：本文從制度建設(shè)情況和存在問題兩個方面介紹港口建設(shè)費征管制度現(xiàn)狀，分析構(gòu)建港口建設(shè)費征管制度體系的必要性，提出港口建設(shè)費征管制度體系的構(gòu)建思路、基本原則和目標(biāo)，從政策、管理和操作三個層面構(gòu)建了港口建設(shè)費征管制度體系，最后給出實施建議。

關(guān)鍵詞：港口建設(shè)費 征管制度 制度體系

2011年10月1日，《港口建設(shè)費征收使用管理辦法》施行以來，港口建設(shè)費的征收效果明顯，成績顯著，但港口建設(shè)費征管方面的制度建設(shè)尚不完善，港口建設(shè)費征收、使用、管理中的一些問題亟待規(guī)范，亟需探索建立港口建設(shè)費征管制度體系，完善制度建設(shè)，在新常態(tài)下推進(jìn)港口建設(shè)費征管工作持續(xù)健康發(fā)展。

港口建設(shè)費征管制度存在的主要問題

港口建設(shè)費歷經(jīng)20多年的實踐與發(fā)展，為我國港口建設(shè)與發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)，但在這一過程中，港口建設(shè)費的制度建設(shè)明顯滯后，既缺乏上位法的支撐，部門規(guī)章又不健全，總體來看，在體系框架、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、流程管控、規(guī)范管理、保障機(jī)制等方面存在的問題較為突出。

1、未建立港口建設(shè)費制度框架體系

港口建設(shè)費開征20多年來，既沒有上位法做依據(jù)，也沒有對港口建設(shè)費的制度建設(shè)進(jìn)行過設(shè)計和規(guī)劃，時至今日，圍繞港口建設(shè)費這一政府性基金，需要建立什么樣的制度，征收、稽查等環(huán)節(jié)的工作流程如何規(guī)范？特殊貨物如何征收？內(nèi)部如何監(jiān)控？政策層面建哪些制度？管理層面建何種規(guī)范等等問題，都需要通過整體的制度構(gòu)建來規(guī)劃和完善，但到目前為止，無論是哪一層面，都沒有對港口建設(shè)費的制度框架進(jìn)行過系統(tǒng)研究，也沒有提出和建立港口建設(shè)費的制度體系。

2、港口建設(shè)費的征管依據(jù)不足

目前，港口建設(shè)費并沒有上位法做支撐，其依據(jù)僅是財政部、交通運輸部發(fā)布的《港口建設(shè)費征收使用管理辦法》，其法律地位僅屬于部門規(guī)章，而指導(dǎo)各地海事機(jī)構(gòu)進(jìn)行征管工作的《港口建設(shè)費征收管理工作規(guī)程（試行）》，法律地位則更低，不僅不是部門規(guī)章，還只是試行的規(guī)范性文件。即使沒有上位法做支撐，各級海事機(jī)構(gòu)仍根據(jù)港口建設(shè)費實際創(chuàng)造性的開展工作，很好的執(zhí)行了國家政策，但在各地征收實踐中，征管依據(jù)不足是一個較為突出的問題。

3、急需制定出臺港口建設(shè)費征管配套文件

不論是兩部委的《港口建設(shè)費征收使用管理辦法》，還是部海事局發(fā)布的《港口建設(shè)費征收管理工作規(guī)程（試行）》，多是做的一些原則和通用性規(guī)定，對于一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)、流程管控方面的具體問題、特殊問題等監(jiān)管事項，則涉及不深或不涉及，而港口建設(shè)費征管配套文件則遲遲未見出臺，致使各地海事管理機(jī)構(gòu)在港口建設(shè)費征管過程中出現(xiàn)要么沒有依據(jù)、要么各地自行解決等尷尬現(xiàn)象，如保稅貨物港口建設(shè)費的征管程序、監(jiān)管程序就沒有具體規(guī)定，各地只能自行摸索著征收，又如水水中轉(zhuǎn)貨物、低值貨物如何界定等問題，始終困擾著各地海事管理機(jī)構(gòu)。按照規(guī)定和要求，必須要征管和稽查，但又沒有依據(jù)，如何進(jìn)行征管和稽查，又不能很好的履行職責(zé)，海事管理機(jī)構(gòu)普遍處于兩難境地。

4、港口建設(shè)費征管保障機(jī)制亟待建立

港口建設(shè)費的征管工作量大、龐雜，需要專門的人員隊伍、經(jīng)費支撐、制度規(guī)范才能很好的完成任務(wù)，但在實際征管過程中，情況卻十分復(fù)雜，保障機(jī)制的缺失又進(jìn)一步加劇了征管工作的復(fù)雜局面。人員方面，港口建設(shè)費征管隊伍不健全，普遍缺乏編制和隊伍，有的地方有專職人員和崗位，有的一人身兼數(shù)職，有些地方規(guī)費征稽處就三人，處長、副處長，再加一人，就這三人，不僅承擔(dān)港口建設(shè)費的征管工作，同時還要承擔(dān)其他的規(guī)費征稽任務(wù)。經(jīng)費方面，對于整個海事系統(tǒng)而言，對港口建設(shè)費的征管工作接手時間不長，又遇上直屬海事系統(tǒng)核編轉(zhuǎn)制等因素影響，未能進(jìn)一步研究細(xì)化征管經(jīng)費的使用方向及范圍等問題。此外，在內(nèi)部管控、風(fēng)險防控、廉政建設(shè)、監(jiān)督考評、激勵機(jī)制等保障港口建設(shè)費征管工作規(guī)范運行與管理方面，普遍缺少相應(yīng)的制度建設(shè)與規(guī)定，這既不利于港口建設(shè)費征管工作的監(jiān)督管理，也不利于港口建設(shè)費征管工作的規(guī)范管理與防控。

構(gòu)建港口建設(shè)費征管制度體系是規(guī)范管理的必然要求

1、建立港口建設(shè)費征管制度體系，是完善港口建設(shè)費規(guī)章制度的需要

《港口建設(shè)費征收使用管理辦法》和《港口建設(shè)費征收管理工作規(guī)程（試行）》僅對港口建設(shè)費的征管工作做了原則性規(guī)定，而從征管現(xiàn)狀來看，港口建設(shè)費征管應(yīng)是一個多級機(jī)構(gòu)、多個單位、多個部門共同參與，并通過多個管理環(huán)節(jié)緊密銜接，實現(xiàn)港口建設(shè)費征收管理的管理過程。港口建設(shè)費執(zhí)行的是收支兩條線，以票管費的管理模式。通過收據(jù)閉環(huán)管理、收入閉環(huán)管理、資金閉環(huán)管理的方式進(jìn)行閉環(huán)管理。通過以收據(jù)監(jiān)控收入、以收入監(jiān)控資金的循環(huán)方式，形成遞進(jìn)式和多層次的監(jiān)督和控制管理。港口建設(shè)費的征管工作涉及多個環(huán)節(jié)、多個主體、資金數(shù)額巨大，需要完善、配套的規(guī)章制度，從多個層次、多個環(huán)節(jié)去規(guī)范和管理。

2、建立港口建設(shè)費征管制度體系，是細(xì)化征管措施的需要

《港口建設(shè)費征收使用管理辦法》和《港口建設(shè)費征收管理工作規(guī)程（試行）》對港口建設(shè)費每個征管環(huán)節(jié)的判斷標(biāo)準(zhǔn)、操作流程等都未能詳細(xì)規(guī)定，各海事機(jī)構(gòu)開展相關(guān)工作時也面臨缺乏上位法明確支持的難題，包括貨類選擇標(biāo)準(zhǔn)、申報時限要求、稽查管理細(xì)則、保證金管理流程、減免征管理制度等等，均亟待充實完善，以保證各海事機(jī)構(gòu)開展征費管理工作的正當(dāng)性和權(quán)威性。

從2011年10月1日實施新的港口建設(shè)費征管辦法以來，各地在港口建設(shè)費征管實踐中遇到了許多很具體的問題，這些問題也困擾著各地的征管機(jī)構(gòu)和利益相關(guān)方。如：中轉(zhuǎn)貨物的征收環(huán)節(jié)，根據(jù)規(guī)定，中轉(zhuǎn)港出口應(yīng)補征差價，但是在實際征收中，特別是在內(nèi)支線轉(zhuǎn)國際干線的情況下，船代公司很難從各個一程船中匯總獲得中轉(zhuǎn)貨物的全部信息，給補征差價帶來很大的操作難度。事實上，貨物在起運港出發(fā)時，提單就已注明其中轉(zhuǎn)情況和目的港，完全可以實現(xiàn)一次性征收。又如：保稅貨物的征收，保稅貨物的范圍如何界定？“境”和“關(guān)”的區(qū)別點在哪里？特殊監(jiān)管區(qū)域和保稅監(jiān)管區(qū)域的有何區(qū)別？保稅貨物與減免征貨物在性質(zhì)、貨物范圍、海關(guān)手續(xù)、海關(guān)監(jiān)管等有何區(qū)別？報關(guān)單證如何核驗等都困擾著征管人員。再如：稽查中發(fā)現(xiàn)問題如何進(jìn)行處理和處罰等等。

港口建設(shè)費征管所涉及的貨物種類、運輸方式復(fù)雜多樣，實際工作中極易導(dǎo)致海事管理機(jī)構(gòu)、港口經(jīng)營人、代理公司及繳費人對同一條款理解不同，引發(fā)對是否應(yīng)當(dāng)繳費的分歧，或?qū)δ承┨厥庳浳餆o法找到詳細(xì)判別標(biāo)準(zhǔn)，此類情況一方面易引發(fā)繳費人對征費機(jī)構(gòu)的不滿情緒，另一方面也極易導(dǎo)致不當(dāng)減免規(guī)費問題的發(fā)生。現(xiàn)階段此類問題普遍困擾各海事機(jī)構(gòu)，亟待在上述規(guī)定的基礎(chǔ)上，對更低層級的管理類規(guī)定進(jìn)行充實，對執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，以利各海事機(jī)構(gòu)更為規(guī)范的開展相關(guān)工作，取得相對人的廣泛理解并杜絕管理漏洞。

3、建立港口建設(shè)費征管制度體系，是規(guī)范管理、提升服務(wù)質(zhì)量的需要

對于各地海事機(jī)構(gòu)來說，港口建設(shè)費征管是一項全新的工作，同時，由于各征管轄區(qū)在征收模式、港口作業(yè)方式等方面又不盡相同，所以大家只能是先各自“摸著石頭過河”，再通過相互交流、互通有無，形成現(xiàn)有的一些工作機(jī)制，如何把一些好的工作機(jī)制上升為制度，更好地指導(dǎo)和規(guī)范港口建設(shè)費征管工作，需要通過研究建立港口建設(shè)費征管制度體系來逐步完善和解決。這既是規(guī)范港口建設(shè)費征管工作的需要，也是推進(jìn)海事規(guī)費服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化、提升服務(wù)質(zhì)量和水平的需要。

構(gòu)建港口建設(shè)費征管制度體系的思路、原則與目標(biāo)

1、基本思路

港口建設(shè)費征管制度體系是港口建設(shè)費征管工作的基礎(chǔ)和運行保障，首先必須要符合港口建設(shè)費征管工作的實際需要，其次，要針對當(dāng)前征管工作出現(xiàn)的問題和需要，再次，要著眼于保障港口建設(shè)費征管的持續(xù)健康發(fā)展。

港口建設(shè)費征管制度體系是征管工作的制度規(guī)劃和頂層設(shè)計，要充分考慮交通運輸部、財政部層面的規(guī)章，又要兼顧部海事局的監(jiān)管需要，還要著眼直屬海事機(jī)構(gòu)的實際和需要，因此，構(gòu)建港口建設(shè)費的征管制度體系，需要進(jìn)行管理層級劃分，從各級機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分出發(fā)，構(gòu)建相應(yīng)的制度。

港口建設(shè)費征管制度體系因工作需要而構(gòu)建，因此，港口建設(shè)費征管制度體系需要圍繞港口建設(shè)費的征管流程和環(huán)節(jié)來設(shè)計。除基于各個征管環(huán)節(jié)構(gòu)建的各項制度外，還必須對一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)、特征貨物、重點事項設(shè)計相應(yīng)的制度，進(jìn)行有針對性的管理與規(guī)范，所以，制度體系不僅要有普通貨物的征管制度與程序，還應(yīng)有保稅、中轉(zhuǎn)、低值等特殊貨物的征管制度與程序，以及專用收據(jù)、資金等方面的管理制度與規(guī)程。

港口建設(shè)費征管制度體系除了劃分縱向?qū)蛹墶⒗眄樥鞴芄ぷ鳝h(huán)節(jié)外，還應(yīng)充分考慮保障港口建設(shè)費征管工作持續(xù)健康運行的制度與機(jī)制，促進(jìn)港口建設(shè)費征管工作的良性循環(huán)。

2、基本原則

法治原則。嚴(yán)格遵守《立法法》等法律規(guī)定的制度規(guī)范和程序，貫徹落實《關(guān)于全面建設(shè)交通運輸法治政府部門的若干意見》的有關(guān)要求，針對港口建設(shè)費征稽、保障過程中的薄弱環(huán)節(jié)和突出矛盾，完善統(tǒng)一的制度體系。

系統(tǒng)原則。統(tǒng)籌港口建設(shè)費征收、稽查、保障等各個具體環(huán)節(jié)，科學(xué)合理布局，系統(tǒng)整體規(guī)劃，確保港口建設(shè)費征收、保障等各項具體制度之間及其與其他相關(guān)管理制度之間相互協(xié)調(diào)、無縫銜接。

操作性原則。充分把握港口建設(shè)費征管、保障的工作特點和實際需求，在預(yù)留適度靈活性空間的基礎(chǔ)上，細(xì)化征管、保障的工作流程，增強(qiáng)各項制度設(shè)計的明確性、可操作性。

3、目標(biāo)

構(gòu)建港口建設(shè)費征管制度體系，要圍繞“依法征收、規(guī)范征收”來進(jìn)行，力爭用2～3年時間，基本建成覆蓋政策、管理、操作三個層面，包括征收、稽查、管理、保障四個方面，涉及相關(guān)利益主體的港口建設(shè)費制度體系。

港口建設(shè)費征管制度體系框架

基于上述分析，擬構(gòu)建的港口建設(shè)費征管制度體系綜合考慮了政策層、管理層和操作層三個層面的制度，其中，政策層所涉及的制度有已施行的《港口建設(shè)費征收使用管理辦法》，正在制定的《<港口建設(shè)費征收使用管理辦法>實施細(xì)則》；在管理層面，除已經(jīng)發(fā)布施行的《港口建設(shè)費征收管理工作規(guī)程（試行）》外，在征收、稽查、管理、保障四個方面設(shè)計相應(yīng)的制度與規(guī)定；在征收方面，應(yīng)主要考慮普通征收、貨物歸類與減免征三個方面的制度，在稽查方面主要從日常、專項、專案三個方面進(jìn)行制度設(shè)計，管理方面主要涉及專用收據(jù)、印章、資金、統(tǒng)計、檔案、監(jiān)督考評、代收單位管理、代報單位管理、信息系統(tǒng)管理等方面的制度；在保障制度方面，應(yīng)重點考慮人員、裝備、征管經(jīng)費、質(zhì)量規(guī)范、風(fēng)險防控、廉政建設(shè)、激勵機(jī)制、應(yīng)急管理等方面的制度；在操作層面，由于各地港口建設(shè)費征管工作需求與實際差異較大，貨物類別不同，征管重點不同，很難統(tǒng)一規(guī)范，因此應(yīng)重點考慮一些通用性較強(qiáng)的制度，如普通征收的申報、審核、稽核制度，保稅貨物、水水中轉(zhuǎn)貨物和低值及減半征收貨物等減免征貨物方面的制度，而資金方面則考慮了退費、收款、預(yù)收款、保證金等制度，對于減免征和資金方面的制度，則根據(jù)各地實際情況和需要自行考慮與制定。風(fēng)險防控和廉政建設(shè)，則是港口建設(shè)費征管工作中的一項重要內(nèi)容，也是維持港口建設(shè)費征管工作健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，在操作層面建立相應(yīng)的制度。根據(jù)上述分析，構(gòu)建了如圖1所示的港口建設(shè)費征管制度體系。

實施建議

1、高度重視，協(xié)調(diào)推進(jìn)

交通運輸部海事局應(yīng)會同部財務(wù)司、法制司等司局，以及財政部建立協(xié)商機(jī)制，吸納科研機(jī)構(gòu)作支撐，共同推進(jìn)港口建設(shè)費制度建設(shè)，豐富和完善港口建設(shè)費征管制度體系，加強(qiáng)組織實施和落實，進(jìn)一步完善和規(guī)范港口建設(shè)費征管工作，實現(xiàn)港口建設(shè)費征收管理工作制度化、規(guī)范化、程序化、信息化運行，促進(jìn)港口行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。制度建設(shè)是港口建設(shè)費征管工作的基礎(chǔ)，各級要高度重視，分層次、分步驟、分環(huán)節(jié)的完善相關(guān)制度，協(xié)調(diào)推進(jìn)，建成完整的制度體系，推動港口建設(shè)費征管工作的法制化進(jìn)程。

2、分類指導(dǎo)，突出重點

港口建設(shè)費制度體系建設(shè)涉及多個、多級管理機(jī)構(gòu)和利益主體，涵蓋征管流程、運行、保障等多個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，關(guān)注重點和側(cè)重方向不同，各級管理機(jī)構(gòu)應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，突出各個環(huán)節(jié)的管理需求和建設(shè)重點，保證港口建設(shè)費制度體系的實用性和可操作性。

3、滾動發(fā)展，持續(xù)改進(jìn)

制度建設(shè)是港口建設(shè)費征管工作的基礎(chǔ)和保障，是保障港口建設(shè)費征管工作良好運行、持續(xù)健康發(fā)展的基石。港口建設(shè)費制度體系建設(shè)要適應(yīng)新常態(tài)，與時俱進(jìn)，需要秉持滾動發(fā)展的理念，持續(xù)改進(jìn)，既適應(yīng)上級政策的變化，與相關(guān)法律法規(guī)的“立、改、廢”工作相銜接，又能滿足現(xiàn)場情況變化后提出的新要求。通過不斷完善和改進(jìn)，保證港口建設(shè)費制度和信息化體系既立足實際、滿足當(dāng)前，又著眼未來，更好地發(fā)揮其在港口發(fā)展中的支持保障作用。

4、注重保障，良性發(fā)展

港口建設(shè)費對于促進(jìn)港口發(fā)展具有重要作用和意義，港口建設(shè)費征收數(shù)額大，涉及利益主體多，增收對象多元化，征管模式各不相同，征管隊伍差別大，要保證港口建設(shè)費有效征管，不僅需要強(qiáng)化廉政建設(shè)，加強(qiáng)風(fēng)險防控，更需要從崗位編制、征管經(jīng)費、教育培訓(xùn)等方面保障隊伍穩(wěn)定，還需要從裝備技術(shù)等方面予以更新改善，適應(yīng)征管工作量大、點多、面廣的現(xiàn)實需求。因此，做好港口建設(shè)費的征管工作，不僅要以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，還必須完善配套保障機(jī)制，才能征好、管好、用好港口建設(shè)費，促進(jìn)港口建設(shè)費征管工作的良性發(fā)展。

（作者單位：交通運輸部水運科學(xué)研究院）