糧價下跌轉折點

謝九

我國糧價下跌的壓力由來已久。由于國際糧價持續創下新低，而國內糧價在各種保護政策下逐年上漲，國內外糧價倒掛的局面越來越嚴重。對于國內糧食加工企業而言，“稻強米弱”的現狀，使得越來越多的企業開始選擇進口糧食，從2011年以來，我國的三大主糧就已經全部變成凈進口，這使得國內糧食庫存積壓越來越重，糧食價格下跌只是時間問題。問題的關鍵在于，國內外糧價倒掛并非始于今日，為何國內的糧價下跌卻發生在今年？

2004年以來，我國開始啟動糧食最低收購價和臨時收儲等農產品托市政策。對稻谷和小麥這兩個重要的主糧實行最低收購價政策，當市場糧價低于最低收購價時，政府委托有資質的糧食企業按最低收購價收購農民的糧食，對玉米、棉花和菜籽油等實行臨時收儲政策。從本意上看，托市政策既是為了避免谷賤傷農，最大限度保護農民利益，同時也是通過鼓勵農民的種糧積極性，進而維護國家的糧食安全。客觀而言，糧食最低收購價和臨儲政策在保護農民利益的同時，也為我國糧食持續十二連增做出了貢獻。但托市政策在執行了十幾年之后，累積的負面效應也開始逐漸上升，而且越來越顯示出難以持續的跡象。

如果僅從市場經濟的角度來看，糧食的價格最終由供求關系決定，而糧食最低收購價政策不僅確保了糧食的最低價格，而且基本上每年最低收購價格都會上漲，這就賦予了糧食價格只漲不跌的剛性。從糧食下游加工企業的角度來看，上游成本的價格上漲卻無法順利轉移，大量的糧食加工企業只能深陷虧損，轉而進口國外的廉價糧食成為理性的選擇。這就導致國家收儲的大量糧食無法進入市場，只能長時間停留在倉庫。今年10月份，國家糧食局用兩個“前所未有”來形容當前的糧食儲存形勢：“目前我國糧食庫存達到新高，各類糧油倉儲企業儲存的糧食數量之大前所未有，儲存在露天和簡易存儲設施中的國家政策性糧食數量之多也前所未有。”即使不考慮最低收購價對財政的壓力，以及對農產品價格的扭曲等等，僅從收儲這一技術手段來看，就已經面臨極限考驗。另外，糧食托市政策本意是為了保護農民利益，但在實際執行過程中效果也大打折扣，這種托市政策主要補貼在流通環節，而無法最大限度直接支持農民，由于國有收儲企業的網店分布有限，農民的糧食大多直接被上門的糧販收購，而補貼收入最終也就大部分歸糧販所有。

按照WTO體系下的規則，一個國家對農業補貼都有一定的上限，我國當初加入WTO的承諾是對農業補貼不超過農業產值的8.5%，單個品種的補貼不能超過該品種產值的8.5%，如果按照農業總產值這個標準來看，我國還有一定的補貼空間，但如果按照單個品種來看，有些可能已經接近補貼上限。

堅持了十幾年的糧食托市政策開始出現調整的跡象。去年10月份確定的2015年小麥最低收購價格為1.18元/斤，維持2014年的水平不變，這是過去8年來首次維持最低收購價不變，而在此之前，從2008至2014年，國家已經連續7年提高小麥的最低收購價格，7年間累計提價幅度超過六成。到了今年9月份，玉米收儲價格更是被首次下調，玉米臨儲價格確定為1元/斤，比2014年調低了0.13元，降幅11%，這也是自2008年國家推出玉米臨儲政策以來，臨儲價格首度出現下調，在三大主糧之中，今年玉米價格降幅最大，和臨儲價格下調不無關系。

2014年的中央一號文件開始強調完善糧食等農產品的價格形成機制，首次提出了農產品目標價格機制度。目標價格機制是上世紀70年代西方發達國家保護農業生產的主要辦法，政府事先對農產品設定一個目標價格，農民完全按照市場價格銷售農產品，當市場價格低于目標價格時，政府按差價對農民進行補貼，當市場價格高于目標價格時，政府對低收入消費者進行補貼。目標價格的好處在于政府不再對價格進行直接干預，使得農產品以市場化定價，這樣避免擾亂農產品內在的市場運行機制，使得市場在農業生產的資源配置中發揮決定性作用，減少農業生產長期以來的市場失靈。同時政府對農民和低收入人群進行兩頭補貼，也避免了過去農產品保護價收購政策下帶來糧食價格持續上漲，對城市低收入人群帶來生活壓力。2014年以來，我國開始啟動東北和內蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點，探索糧食、生豬等農產品目標價格保險試點，同時繼續執行稻谷、小麥的最低收購價政策和玉米、菜籽油、食糖臨時收儲政策。

與目前的最低收購價和臨時收儲政策等相比，農產品目標價格制度顯然更具優勢，但也并不意味著可以就此解決農產品的價格難題，一是因為農產品的目標價格如何制定是一個相當復雜的系統工程，過低無法有效保護農民利益，過高則會對財政帶來巨大壓力。其次，農產品目標價格制度雖然相比過去的托市政策更為市場化，但終究還是屬于補貼制度，某種程度上，這和目前全球貿易的高標準背道而馳。目前全球貿易正處于一輪重新洗牌的前夜，美國剛剛在亞太地區建立了高標準的TPP，對于中國而言，如果想要抗衡TPP帶來的沖擊，在新一輪的雙邊和多邊自貿區談判中，也必須以盡可能高的貿易標準予以回應，而這必然會對國內的補貼政策帶來沖擊，制約農產品的補貼空間。從2014年啟動的棉花和大豆目標價格試點來看，實行一年多來也是暴露了不少問題，原本計劃將試點擴圍至食糖等農產品，最終也并未擴圍，而是將試點范圍繼續控制在棉花和大豆兩個品種，顯示出目標價格試點的復雜性超出想象。

今年三大主糧價格下跌，就使得農產品價格改革更陷入兩難之中。如果政府不采取更有力度的保護政策，任由糧價繼續下跌，農民的種糧積極性就會受到打擊，不僅使得農民利益受損，更可能危及糧食安全，隨著這一輪糧價下跌，已經開始出現一些土地流轉大戶因為虧損而棄租毀約的現象，如果這種現象大面積蔓延，我國糧食連續十幾年的增長勢頭可能會就此終結。我國糧食雖然連年增產，但由于消費量的增長，糧食供求也始終只是維持緊平衡的局面，一旦糧食增長局面被打破，糧食供求關系可能會發生逆轉。但從更長遠來看，如果政府為了穩定短期糧價下跌而重回托市老路，只會使得目前糧食市場的價格扭曲更加嚴重，而且未來的托市成本會越來越高，終究也是難以為繼。

對于農產品實行政府補貼一向是全球慣例，不過具體如何補貼則大有不同。在WTO規則下有所謂的黃箱補貼和綠箱補貼之別，如果政府直接對農產品實行價格補貼視為黃箱補貼，對此有嚴格的上限規定，而如果政府對農產品基礎設施加大投入，提高農業生產的科技含量等則視為綠箱補貼，對此世貿規則下不設補貼天花板。對于中國農業而言，忍受短期的轉型陣痛，加大農業的科技投入，提高中國農業的長期競爭力或許才是真正的出路。