北京、深圳、杭州地鐵PPP模式運作對溫州的啟示

周麗英

北京、深圳、杭州地鐵PPP模式運作對溫州的啟示

周麗英

軌道交通項目兼具公共產品和私人產品的特征，由此決定了軌道交通服務可以由政府部門提供，也可以由企業提供，還可以由政府部門和企業合作進行提供

PPP（Public-Private-Partnership）是指政府和社會資本合作模式。國際上，PPP一般被理解為政府與私營企業撐起合作提供公共產品（服務）的各種形式（包括BOT、BOO、TOT、ROT及其各種演變形式）的統稱。

近期，中央持續釋放出推行PPP模式的政策信號：國務院、財政部、發改委等部門相繼出臺文件，大力推廣運用PPP模式。筆者認為，目前中國政府力推PPP模式有如下四個方面的考慮：（1）政府財稅制度改革的需要，多采用股權而非債權模式從事基礎設施、公共事業開發，有效遏制地方政府債務無序增長；（2）以競爭方式向社會購買服務，提高服務質量和提升服務效率，轉變政府職能，加強政府監管；（3）鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展，進一步鼓勵和引導民間投資，給民營資本平等競爭的機會；（4）解決城鎮化過程中大量基礎設施、公用設施建設的融資需求。

溫州市域鐵路PPP融資的背景

根據國家發改委《浙江省溫州市域鐵路建設規劃（2012-2018年）》批復，溫州市域鐵路近期規劃建設S1線一期工程、S2線一期工程和S3線一期工程，線路總長140.7公里，總投資約432億元。2011年2月，溫州市人民政府決定成立國有獨資公司——溫州市鐵路與軌道交通投資集團有限公司作為實施主體。2013年，市域鐵路S1線正式開工建設。市域鐵路投融資具有融資規模大、建設周期長、投資回收慢，以及投資外部效益難以內部化等突出的特征。按照溫州市委市政府指示精神，要創新市域鐵路投融資方式，鼓勵軌道交通投資和鼓勵民間資金進入軌道交通領域，促進溫州市域鐵路可持續發展。目前，溫州正在積極探索引入股權投資者和特許經營方式，吸引社會資金參與市域鐵路建設。

PPP模式在北京、深圳、杭州的應用情況

北京地鐵四號線PPP模式。北京地鐵四號線采用PPP投融資模式。該項目2003年底開工，2009年正式通車。項目總投資153億元，劃分為A、B兩部分:A部分包括征地拆遷、土建工程、軌道、人防工程等，其投資與建設由政府投資方負責，占總投資的70%，約107億元；B部分包括車輛、自動售檢票系統、信號和通信、空調通風、給排水和消防、自動扶梯和電梯、控制設備、供電設施等機電設備的采購和安裝，占總投資的30%，約46億元。社會投資者(香港地鐵公司、北京首都創業集團有限公司)具體負責B部分的投資，并承擔四號線在特許期內的運營管理。

北京市政府指定的北京市基礎設施投資有限公司作為政府投資方，負責地鐵四號線項目A部分的投資、建設，并享有A部分資產的所有權。A部分資產以租賃方式提供給PPP合作公司使用。

政府投資方(北京市基礎投資有限公司)和社會投資者(香港地鐵公司、北京首都創業集團有限公司)2006年4月簽署PPP合作協議，共同成立特許經營公司，香港地鐵公司占49%，北京首都創業集團有限公司占49%，北京市基礎投資有限公司占2%。政府投資方以A部分中部分資產的使用權出資，社會投資方以現金出資。PPP合作公司中，政府投資方不具有公司日常經營管理的決策權，但具有重大決策權，不參與公司的收益分配，也不承擔經營虧損；社會投資者享有公司日常經營管理的決策權及收益權。PPP合作公司負責B部分資產的投資、建設，所需資金全部由社會投資者負責籌集。PPP合作公司與政府投資方簽訂《租賃協議》，通過租賃的形式取得A部分中另一部分資產的使用權，并向政府投資方繳納租金；項目全部建成后，PPP合作公司負責線路的運營管理，并負責所有資產的維護和更新，同時享有票款收入和其他相關業務的收入。采用特許經營方式后，地鐵四號線票價仍由北京市政府統一制定，如果運營虧損較高，政府投資方將通過增減租金、適當補貼等方式給予彌補。特許經營期結束后，PPP合作公司將全部項目設施無償移交給政府投資方。

深圳地鐵四號線BOT模式。深圳4號線二期采用了BOT模式，二期工程總投資約60億元。深圳市政府與香港地鐵公司于2004年1月15日，簽署了投資4號線的原則性協議。經過慎重的談判，深圳市發展和改革局、市交通局、市規劃局、市國土資源和房產管理局、市國有資產監督管理委員會分別就深圳市軌道交通4號線特許經營協議、運營協議、土地安排協議、一期設施租賃協議等一攬子協議進行草簽。根據雙方簽署的協議，香港地鐵公司在深圳設立項目公司，以BOT(建設-經營-移交)方式投資建設4號線二期工程。同時，深圳市政府將4號線一期工程在二期工程通車前租賃給港鐵深圳公司，并授予港鐵深圳公司30年的特許經營權。在整個建設和經營期內，項目公司由香港地鐵公司絕對控股、自主經營、自負盈虧，運營期滿后全部資產無償移交給深圳市政府。

深港地鐵4號線成為采用真正意義的BOT(建設-經營-移交)方式建設的地鐵項目、采用特許經營權方式經營的軌道交通項目、是通過完備的運營協議監管的地鐵線路。

杭州地鐵1號線。杭州地鐵1號線為浙江省首條地鐵線路，總投資220億元。杭州市政府將地鐵1號線投資分拆為兩部分，A部分包括前期工程、土建工程、軌道、車站地面建筑、主變電所、人防門、疏散平臺等；投資約137.9億元，由杭州地鐵集團負責融資、設計和建設；B部分包括機電工程、車輛、裝修與標識和電纜支架等，投資約82.9億元，由杭州杭港地鐵有限公司負責融資、設計和建設。

對溫州市域鐵路建設的啟示

引入多元投資主體降低政府財政壓力。軌道交通項目兼具公共產品和私人產品的特征，由此決定了軌道交通服務可以由政府部門提供，也可以由企業提供，還可以由政府部門和企業合作進行提供。近年來，各國政府為解決城市軌道交通建設資金短缺及效率問題，“政府主導+商業化運作”的混合投融資模式成為軌道交通投融資的主流。以上三條地鐵線路均引入了社會合作者-港鐵公司，降低當地政府的投資壓力。以北京地鐵四號線為例，地鐵四號線總投資150億元，通過PPP模式將項目分拆為A部分（70%）和B部分(30%)，B部分的投資約50億元由項目公司投入，北京市政府在這個項目里面少投了50億元。因為引入了競爭機制，提高運作效率，政府的監管也變得很容易。就溫州而言，要借鑒類似城市的做法，通過競爭方式，積極引入類似港鐵等具有豐富運營經驗和龐大資金實力企業；同時，結合“非公經濟新36條”文件精神，溫州也要充分利用民間資本充裕的優勢，力爭在政府相對控股的基礎上，大力引進民間資金，開展股份合作。

圖1 杭州地鐵1號線投資框架

注重沿線物業和廣告等開發，提高項目盈利能力。軌道交通項目具有明顯的準公益性特征，國內大部分的地鐵項目都是虧損的，只有香港地鐵的“以地養鐵”模式才實現了盈利。而杭州地鐵1號線則是一個在運營上成功的案例。自2012年底正式運營以來，今年預計就能做到盈虧平衡（即運營收入能彌補除折舊、財務成本、租金外的總成本），預計三年后將做到現金流總平衡（即運營收入能彌補除折舊外的總成本）；八年后，將實現總成本平衡。究其原因，一方面與港鐵嚴格的財務成本控制手段有關，另一方面，是由于項目公司非常注重物業、廣告等招商運營工作，目前，公司非票務收入占項目總運營收入的24%，其中燈箱廣告就過億元，成為了票務以外的一大收入來源，大大提高了項目公司的盈利能力。

以契約方式實現收益共享、風險共擔。收益分配與風險分擔是PPP成功的核心。通過簽署項目特許協議劃分政府與項目公司的收益分配與風險分擔機制，避免暴力和虧損，保障準公益性項目的高效、穩定運營。例如，北京地鐵四號線當時可行性研究報告預測的初期客流量數據大概是每天71萬人次，而請香港MVA公司預測則是58萬人次，客流量大小直接影響到項目公司的收入情況，非常重要。北京地鐵四號線政府部門提出了一套解決方案，比方說一定期限內客流量低，設計一種財務補償機制，如果長期低則可以按市場公允價格回購B部分項目資產?？土髁咳绻吡耍蛥⑴c分成，甚至全部拿走，這就解決了客流風險的分配機制問題。運營數年來，北京市政府沒有因為這個客流量問題而承受過多的壓力，得益于這種成功的設計。

合理借助外力成為項目成功的保證。北京、深圳、杭州地鐵集團在項目前期階段就開始于組建咨詢顧問團隊，咨詢顧問團隊包括總牽頭顧問、國際客流顧問、法律顧問、工程技術及運營顧問等。選擇的原則是本地咨詢團隊和國際顧問團隊相結合。

作者單位：溫州市經濟建設規劃院